Die Illusion der Legalität: Warum die amtliche „Whitelist“ nach § 9 Abs. 8 GlüStV 2021 den Rechtsverkehr in die Irre führt

Wer in Deutschland legales von illegalem Glücksspiel unterscheiden will, soll es einfach haben. So jedenfalls die Theorie des Gesetzgebers bei der Ausarbeitung des Glücksspielstaatsvertrags 2021 (GlüStV 2021). Das zentrale Instrument für diese vermeintliche Transparenz ist die sogenannte „White-List“ gemäß § 9 Abs. 8 GlüStV 2021, die von der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder (GGL) geführt wird. Die amtlichen Erläuterungen zum GlüStV überschlagen sich geradezu in der Beschreibung ihres Nutzens: Spielern, Zahlungsdienstleistern und Werbepartnern solle sie als rechtssicherer Kompass dienen, um „unerlaubte Glücksspielanbieter kurzfristig [zu] erkennen“.¹

Doch die dogmatische Analyse und die Rechtswirklichkeit zeichnen ein anderes Bild. Wer die Systematik des GlüStV 2021 auf die Ausgestaltung der Whitelist anwendet, erkennt schnell: Die Liste in ihrer gegenwärtigen Form ist nicht nur handwerklich unzureichend, sie ist im höchsten Maße irreführend. Sie torpediert die Kernziele des § 1 GlüStV 2021 – insbesondere den Spielerschutz und die Schwarzmarktbekämpfung – und schafft eine gefährliche Scheinsicherheit, unter deren Deckmantel sich illegales Spiel im Erlaubnisgewand vollziehen kann.

Nachfolgend soll ein Blick auf die normativen Bruchstellen der Whitelist aufgezeigt werden.

1. Der Kategorienfehler: Veranstalterlizenz vs. Produktlegalität

Das grundlegende Problem der Whitelist wurzelt im Wortlaut des § 9 Abs. 8 S. 1 GlüStV 2021. Dort heißt es, dass in der Liste die „Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen aufgeführt werden, die über eine Erlaubnis oder Konzession nach diesem Staatsvertrag verfügen.“

Der Gesetzgeber knüpft die Listung also an das Rechtssubjekt (den Veranstalter) und nicht an das konkrete Produkt oder die spezifische Domain. Das führt zur sogenannten „Salami-Taktik“ der Anbieter: Ein Unternehmen erhält beispielsweise eine Veranstaltererlaubnis gemäß § 4 Abs. 1 GlüStV für Sportwetten (§ 21 GlüStV). Folgerichtig wird die juristische Person auf der Whitelist eingetragen. Auf derselben Internetdomain bietet das Unternehmen jedoch parallel virtuelle Automatenspiele (§ 22a GlüStV) oder Online-Casinospiele (§ 22c GlüStV) an, für die es (noch) gar keine Lizenz besitzt oder die nach § 4 Abs. 4 GlüStV schlichtweg nicht erlaubnisfähig sind.

Eine noch praxisrelevantere, geradezu abstruse Konstellation findet sich im Bereich der virtuellen Automatenspiele: Ein Unternehmen erhält eine generelle Veranstaltererlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV und rückt umgehend auf die amtliche Whitelist auf. Was dem Verbraucher – und vor allem dem Zahlungsdienstleister – jedoch verborgen bleibt: Nach der strengen Systematik des Gesetzes reicht diese Rahmenlizenz für den legalen Spielbetrieb nicht aus. Vielmehr ordnet § 22a Abs. 1 Satz 2 GlüStV an, dass jedes einzelne virtuelle Automatenspiel separat auf Antrag von der zuständigen Behörde erlaubt werden muss. Bietet der pauschal gelistete Veranstalter nun Spiele an, die eine derartige Einzelerlaubnis (noch) nicht haben, greift eine unerbittliche gesetzliche Rechtsfolge. So statuiert § 22a Abs. 1 Satz 6 GlüStV wörtlich: „Virtuelle Automatenspiele, die nicht nach Satz 2 erlaubt sind, sind unerlaubte Glücksspiele.“ Dogmatisch bedeutet das: Für das nicht separat genehmigte Einzelspiel herrscht exakt dieselbe juristische Situation, als hätte der Veranstalter überhaupt keine Lizenz und stünde nicht auf der Whitelist. Es handelt sich materiell um unerlaubtes Glücksspiel, mit all seinen Konsequenzen.

Wie aber soll in der Rechtswirklichkeit jemals kontrolliert werden, ob das an den „Whitelist-Veranstalter“ gezahlte Geld vom Spieler nun für das erlaubte Spiel A oder das illegale Spiel B eingesetzt wird? Die Antwort ist so simpel wie entlarvend für die gesamte Architektur des GlüStV 2021: Gar nicht. Die Zahlungsdienstleister prüfen die Whitelist, finden den Veranstalter und leiten die Gelder im blinden Vertrauen weiter. Niemand – weder die Bank noch die Aufsichtsbehörde – kann beim Zahlungsvorgang (Deposit) antizipieren, an welchem konkreten virtuellen Automaten die Mittel später eingesetzt werden. Eine zielgerichtete Zahlungsunterbindung (Payment Blocking) im Sinne des § 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV wird durch diese Listen-Methodik faktisch unmöglich gemacht. Der Staat verlangt von Zahlungsdienstleistern Unmögliches und stellt den Veranstaltern gleichzeitig sehenden Auges einen Freifahrtschein für illegales Spiel unter dem Deckmantel einer trügerischen Listen-Legalität aus. Für den Verbraucher, der seinem staatlichen Schutzauftrag vertraut, ist die Irreführung perfekt. Er gleicht den Namen des Anbieters mit der Whitelist der GGL ab, findet ihn dort und wähnt sich – und das gesamte Portfolio auf der Website – in der Legalität. Der GlüStV erzeugt hier eine Schutzlücke, die dem Ziel der Kanalisierung in geordnete Bahnen (§ 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV) diametral entgegensteht. Ein Siegel, das einen Erlaubnisinhaber pauschal legitimiert, ohne das spezifische Produktportfolio auf der operativen Domain abzugrenzen, leistet dem unerlaubten Glücksspiel im Schatten der Teillizenz Vorschub.

2. Das Zahlungsabwicklungs-Paradoxon (§ 4 Abs. 1 S. 2 und 3 GlüStV)

Besonders brisant wird die unpräzise Whitelist im Hinblick auf das Payment Blocking. Zahlungsdienstleister (Banken, Kreditkartenunternehmen) unterliegen dem Mitwirkungsverbot am unerlaubten Glücksspiel nach § 4 Abs. 1 S. 2 GlüStV.

Die amtlichen Erläuterungen weisen richtigerweise darauf hin, dass die am Rechtsverkehr Beteiligten durch die Whitelist „unerlaubte Glücksspielanbieter kurzfristig erkennen und entsprechende Maßnahmen ergreifen“ sollen.² Doch wie soll eine Bank, die vollautomatisiert Millionen von Transaktionen abwickelt, dies tun, wenn die Whitelist nur den Veranstalter nennt?

Der Gesetzgeber hat dieses Problem bei der Normierung durchaus erahnt. In § 4 Abs. 1 S. 3 GlüStV heißt es, dass die Mitwirkung am Zahlungsverkehr auch für sonstige (erlaubte) Leistungen verboten ist, wenn der Anbieter diese mit unerlaubtem Glücksspiel vermischt, sodass eine getrennte Abwicklung nicht möglich ist. In der Praxis führt dies jedoch zu einem Haftungsparadoxon: Die Bank prüft die Whitelist, sieht den Anbieter als legal lizenziert (z. B. für Sportwetten) an und gibt die Zahlung frei. Der Spieler nutzt die eingezahlten Gelder dann aber für unlizenzierte Online-Casino-Produkte auf derselben Plattform.

Die Whitelist versagt hier als Clearing-Instrument völlig. Sie bietet den Zahlungsdienstleistern keine trennscharfe Grundlage zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Pflichten. Die GGL als Aufsichtsbehörde steht vor dem Dilemma, dass sie den Banken theoretisch das Payment-Blocking für Whitelist-Anbieter anordnen müsste, die Mischangebote bereithalten. Schon allein dies führt die Whitelist ad absurdum.

Fazit: Die Whitelist als regulatorisches Feigenblatt und staatlich sanktionierte Irreführung

Die GGL mag als bloßes Exekutivorgan an den unzureichenden Wortlaut des § 9 Abs. 8 GlüStV 2021 gebunden sein – der Gesetzgeber hingegen muss sich den Vorwurf der ordnungspolitischen Fahrlässigkeit gefallen lassen. Er hat ein Instrument geschaffen, das in der Theorie Transparenz garantieren soll, in der Praxis jedoch weit mehr ist als nur ein untaugliches Werkzeug, das sein Ziel verfehlt: Die Whitelist entfaltet einen staatlichen Rechtsschein, der den Rechtsverkehr in trügerischer Sicherheit wiegt.

Zweifellos erfüllt die Liste einen elementaren Zweck: Wer nicht verzeichnet ist, agiert zweifelsfrei illegal. Doch diese binäre Logik greift zu kurz. Wenn die amtlichen Erläuterungen zum Staatsvertrag feierlich postulieren, dass am Rechtsverkehr Beteiligte durch die Whitelist unerlaubte Glücksspielanbieter „kurzfristig erkennen“ können sollen, so grenzt dies in Anbetracht der Salami-Taktik der Anbieter an ordnungspolitische Naivität. Die Rechtswirklichkeit straft den Gesetzgeber Lügen: Die Whitelist fungiert in ihrer derzeitigen Form als juristischer Freibrief für Mischkonzerne. Sie setzt einen amtlichen Rechtsschein in die Welt, der die Legalität des Gesamtangebots suggeriert, während materiell-rechtlich bei nicht lizenzierten Teilangeboten (etwa nach § 22a Abs. 1 S. 6 GlüStV) knallharte Illegalität herrscht. Unlizenzierte Glücksspielprodukte werden so im Windschatten einer pauschalen Veranstalter-Teillizenz in den vermeintlich legalen Markt überführt.

Für den Verbraucher pervertiert dies den in § 1 S. 1 Nr. 3 GlüStV 2021 postulierten Spielerschutz in eine gefährliche Fassadenlegalität. Wer auf das staatliche Gütesiegel vertraut, tappt sehenden Auges in die Falle und macht sich im Schatten der Whitelist unter Umständen nach § 285 StGB strafbar. Für die Zahlungsdienstleister mutiert die Liste vom versprochenen Kompass zur unkalkulierbaren Haftungsfalle, die das Instrument des Payment Blockings faktisch neutralisiert. Der Staat delegiert die unlösbare Aufgabe der Produktdifferenzierung kurzerhand an Banken und juristische Laien. Schlimmer noch: Er verleitet sie durch sein eigenes, unpräzises Register paradoxerweise erst recht zur unwissentlichen Mitwirkung am unerlaubten Glücksspiel, während er sich selbst hinter der trügerischen Gewissheit einer nichtssagenden Positivliste versteckt.

Diese juristische Hypokrisie muss zwingend beendet werden. Eine Whitelist, die nicht ausnahmslos domain-, marken- und produktspezifisch – das heißt bis hinunter auf die Ebene des nach § 22a Abs. 1 S. 2 GlüStV zwingend einzeln genehmigten Spiels – geführt wird, ist eine Kapitulationserklärung des Staates vor der Komplexität des Marktes. Im Rahmen der anstehenden gesetzlichen Evaluierung nach § 32 GlüStV muss der Gesetzgeber hier radikal nachbessern. Wer den Kanalisierungsauftrag (§ 1 S. 1 Nr. 2 GlüStV 2021) ernst nimmt, darf keine amtlichen Gütesiegel verteilen, die den Rechtsverkehr systematisch in die Irre führen und in Wahrheit als Tarnkappe für unerlaubte Teilangebote missbraucht werden können.

Quellen:

1) Erläuterungen zum Glücksspielstaatsvertrag 2021, A. Allgemeiner Teil, II. Ziele und wesentliche Inhalte, Ziff. 12, S. 15 f.

2) Ebd., S. 16.