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Zur Vereinbarkeit nationaler Online-Glücksspielverbote mit der Dienstleistungsfreiheit und warum das Urteil die Notwendigkeit eines Digital Gambling Act unterstreicht

Leitsätze des Urteils

1. Art. 56 AEUV steht einer nationalen Regelung nicht entgegen, die es verbietet, Casinospiele, insbesondere virtuelle Automatenspiele, sowie Wettspiele wie Zweitlotterien online zu veranstalten, wenn diese Regelung darauf abzielt, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken — selbst wenn eine beträchtliche Nachfrage besteht, ähnliche Spiele offline erlaubt sind, bestimmte Online-Glücksspiele zugelassen werden und der Herkunftsstaat des Anbieters die gleichen Schutzziele verfolgt.
2. Die nachträgliche Ersetzung eines Totalverbots durch ein Erlaubnissystem stellt die Kohärenz und Verhältnismäßigkeit des früheren Verbots nicht in Frage.
3. Die Nichtigkeit eines Glücksspielvertrags nach nationalem Recht und die daraus folgende Rückforderung verlorener Einsätze durch den Verbraucher stellen keine eigenständige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dar und sind kein Rechtsmissbrauch im Sinne des Unionsrechts.

I. Einleitung

Mit seinem Urteil vom 16. April 2026 in der Rechtssache C-440/23 hat der Gerichtshof der Europäischen Union erneut zur Vereinbarkeit mitgliedstaatlicher Online-Glücksspielverbote mit der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV Stellung genommen. Das Urteil reiht sich in die seit der Rechtssache Schindler (C-275/92) etablierte Linie ein und bestätigt den weiten Ermessensspielraum der Mitgliedstaaten bei der Regulierung des Glücksspielsektors. Zugleich wirft es grundlegende Fragen auf — Fragen, die sich nicht mehr allein durch Auslegung des geltenden Rechts beantworten lassen, sondern die nach einer legislativen Antwort auf Unionsebene verlangen.

Die Entscheidung verdient Aufmerksamkeit nicht nur wegen ihrer dogmatischen Bedeutung für das Zusammenspiel von Dienstleistungsfreiheit und mitgliedstaatlicher Regulierungsautonomie, sondern auch wegen ihres bemerkenswerten prozessualen Kontexts: Ein maltesisches Gericht legt dem Gerichtshof Fragen zur Vereinbarkeit deutschen Rechts mit dem Unionsrecht vor. Das Urteil und der Sachverhalt illustrieren die Besonderheiten grenzüberschreitender Glücksspielstreitigkeiten im Binnenmarkt plastisch und geben Rückschlüsse über das Verhältnis zwischen dem geltenden (nicht harmonisierten) und einem potenziell künftigen (harmonisiertem) Recht.

II. Sachverhalt

Ein in Deutschland ansässiger Verbraucher nahm zwischen Juni 2019 und Juli 2021 Online-Glücksspieldienstleistungen in Anspruch, die von zwei in Malta niedergelassenen Gesellschaften — der European Lotto and Betting Ltd und der Deutsche Lotto- und Sportwetten Ltd — auf der Grundlage einer von der Malta Gaming Authority erteilten Lizenz angeboten wurden. Die Anbieter richteten ihre Tätigkeit über ihre Website gezielt auf den deutschen Markt aus (Rn. 20).

Nach deutschem Recht — dem GlüStV 2012 — unterlagen Online-Glücksspiele einem generellen Verbot (§ 4 Abs. 4 GlüStV 2012), von dem lediglich Sport- und Pferdewetten sowie der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien durch staatlich kontrollierte Veranstalter ausgenommen waren (Rn. 15-17, 21). Die maltesischen Anbieter verfügten nicht über eine deutsche Erlaubnis.

Der Verbraucher trat seine vertraglichen Ansprüche an einen Zessionar ab, der vor der Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (Erste Kammer des Zivilgerichts, Malta) Klage auf Erstattung der verlorenen Einsätze erhob. Er stützte seine Klage auf die Nichtigkeit des Glücksspielvertrags nach § 134 BGB i.V.m. § 4 Abs. 1, 4 GlüStV 2012 und den Bereicherungsanspruch nach § 812 Abs. 1 BGB (Rn. 24-26).

Das vorlegende maltesische Gericht legte dem Gerichtshof sieben Fragen zur Vorabentscheidung vor, die im Kern die Kohärenz und Verhältnismäßigkeit des deutschen Totalverbots, die Bedeutung der nachträglichen Gesetzesänderung, die Zulässigkeit der Vertragsnichtigkeit als Rechtsfolge und die Frage des Rechtsmissbrauchs betrafen.

III. Wesentliche Entscheidungsgründe

1. Zulässigkeit des Vorabentscheidungsverfahrens

Das Vorabentscheidungsersuchen war prozessual ungewöhnlich: Ein maltesisches Gericht befragte den Gerichtshof zur Unionsrechtskonformität deutschen Rechts. Die deutsche, die italienische und die maltesische Regierung stellten die Zulässigkeit in Abrede (Rn. 43-47). Der Gerichtshof erklärte das Ersuchen gleichwohl für zulässig und stützte sich dabei auf die Feststellungen des vorlegenden Gerichts, wonach gemäß Art. 6 Abs. 1 der Rom-I-Verordnung deutsches Recht auf den Vertrag Anwendung finde, da der Verbraucher seinen gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland hatte und die Anbieter ihre Tätigkeit auf den deutschen Markt ausrichteten (Rn. 54). Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass der Gerichtshof die maltesische „Bill No. 55″ — eine Bestimmung, die die Anerkennung und Vollstreckung ausländischer Urteile gegen maltesische Glücksspielanbieter in Malta verhindern soll — für im konkreten Fall nicht anwendbar erachtete, da die Klage vor deren Inkrafttreten erhoben worden war (Rn. 59).

2. Kohärenz und Verhältnismäßigkeit des Totalverbots aus § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. (Fragen 1, 2 und 4)

Der Gerichtshof bestätigte in Fortführung seiner ständigen Rechtsprechung, dass ein generelles Verbot von Online-Casinospielen mit Art. 56 AEUV vereinbar sein kann, sofern es in kohärenter und systematischer Weise ein legitimes Ziel des Allgemeininteresses verfolgt (Rn. 71-72).

Im Einzelnen hielt der Gerichtshof fest:

Erstens sei die unterschiedliche Behandlung von Online- und Offline-Glücksspiel aufgrund der Besonderheiten des Online-Angebots — insbesondere des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen Verbraucher und Anbieter, des leichten und ständigen Zugangs, der Anonymität und der fehlenden sozialen Kontrolle — gerechtfertigt (Rn. 76-77).

Zweitens belege eine beträchtliche Nachfrage nach virtuellen Automatenspielen nicht, dass das Verbot ungeeignet sei. Im Gegenteil werde eine ebenfalls beträchtliche Zahl an Spielern gerade durch das Verbot von Online-Angeboten abgehalten und nehme stattdessen Offline-Dienste in Anspruch (Rn. 78).

Drittens stelle die Zulassung bestimmter Online-Glücksspielarten (Sport- und Pferdewetten, Lotterievertrieb) bei gleichzeitigem Verbot von Online-Casinospielen die Kohärenz des Systems nicht in Frage, da die verschiedenen Glücksspielarten sich in Häufigkeit, Zugänglichkeit, Suchtpotenzial und Publikum erheblich unterschieden (Rn. 79-83).

Viertens — und für die hier vertretene Analyse besonders bedeutsam — könne der Umstand, dass der Herkunftsmitgliedstaat des Anbieters (Malta) mit seiner Regulierung die gleichen Ziele verfolge wie der Zielmitgliedstaat (Deutschland), angesichts der fehlenden Harmonisierung und der wesentlichen Unterschiede zwischen den Regelungen der verschiedenen Mitgliedstaaten die Rechtfertigung des Verbots nicht in Frage stellen (Rn. 91-92).

3. Die Übergangszeit als Kohärenzindikator? (Frage 3)

Von besonderem dogmatischen Interesse ist die dritte Vorlagefrage, die den Kern einer in der Literatur und Instanzrechtsprechung kontrovers diskutierten Frage berührt: Stellt der Umstand, dass die Bundesländer ab Ende 2019 das Totalverbot durch ein Erlaubnissystem ersetzen wollten und in der Übergangszeit bis zum 1. Juli 2021 unerlaubte Angebote unter bestimmten Voraussetzungen tolerierten, die Kohärenz des Totalverbots in Frage?

Der Gerichtshof verneinte dies. Er stellte fest, dass der alleinige Umstand einer nachträglichen Änderung des Regelungsrahmens dessen Verhältnismäßigkeit und Kohärenz vor dieser Änderung nicht in Frage stellen könne. Eine Politik der „kontrollierten Expansion“ stehe grundsätzlich mit den Zielen der Suchtprävention und der Bekämpfung von Kriminalität in Einklang (Rn. 99). Die Übergangsregelung ziele darauf ab, den Übergang unter den „bestmöglichen Bedingungen“ der Rechtssicherheit zu vollziehen, und könne die Kohärenz der früheren Regelung nicht beeinträchtigen (Rn. 103-104).

4. Vertragsnichtigkeit und Rückforderung (Fragen 5, 6 und 7)

Schließlich entschied der Gerichtshof, dass Art. 56 AEUV der Feststellung der Nichtigkeit des Glücksspielvertrags und der Rückforderung der verlorenen Einsätze durch den Verbraucher nicht entgegenstehe. Die Nichtigkeit sei nicht eine eigenständige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, sondern die „notwendige Folge der Rechtswidrigkeit des Vertrags“ (Rn. 112). Ein Rechtsmissbrauch im Sinne des Unionsrechts liege nicht vor, da die Erstattungsklage ausschließlich auf deutsches Recht gestützt sei (Rn. 113-114).

IV. Kontroverse Bewertungen in der Instanzrechtsprechung

Das Urteil des Gerichtshofs trifft auf eine Instanzrechtsprechung, die keineswegs einheitlich ist. Während zahlreiche deutsche Oberlandesgerichte und Landgerichte der Rückforderungsklage von Spielern stattgegeben und dabei die Unionsrechtskonformität des GlüStV 2012 entweder bejaht oder offengelassen haben, existiert eine bemerkenswerte gegenläufige Strömung.

Die Position des LG Bonn (Urt. v. 02.11.2023 — 20 O 11/23)

Das Landgericht Bonn gelangte zu dem Ergebnis, dass der GlüStV sowohl in der Fassung 2012 als auch in der Fassung 2021 die Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV unzulässig einschränke und daher keine Anwendung finden dürfe. Das Gericht stützte sich dabei auf mehrere Argumentationslinien, die eine eingehende Auseinandersetzung verdienen:

a) Verlust der Kohärenz ab Anfang 2020

Das LG Bonn argumentierte, dass spätestens ab Januar 2020 — als die Länderchefs einen Gesetzesentwurf zur Ablösung des Totalverbots fertigstellten — kein Rechtfertigungsgrund für das fortbestehende Totalverbot mehr vorgelegen habe. Die Länder hätten „selbst erkannt und festgestellt“, dass das Totalverbot nicht mehr geeignet sei, was in der Notifizierung des Entwurfs bei der EU-Kommission im Mai 2020 und der Unterzeichnung im Oktober 2020 seinen Ausdruck gefunden habe. Wenn der Gesetzgeber selbst zugebe, dass ein milderes Mittel — der Erlaubnisvorbehalt — ausreiche, könne das schärfere Mittel — das Totalverbot — nicht mehr als verhältnismäßig gelten.

Verstärkt werde dies durch den Umstand, dass die EU-Kommission bereits im Notifizierungsverfahren 2019/187/D das Fortgelten des Totalverbots kritisiert und darauf hingewiesen habe, dass seit 2011 kein Nachweis für die Verhältnismäßigkeit des Internetverbots vorgelegt worden sei.

b) Kein Übergangsrecht im Unionsrecht

Das LG Bonn verwies auf den fundamentalen Unterschied zwischen deutschem Verfassungsrecht und Unionsrecht: Während im deutschen Recht verfassungswidrige Gesetze auf Anordnung des Bundesverfassungsgerichts vorübergehend weiter angewandt werden können, gelte im Unionsrecht das genaue Gegenteil. Der Gerichtshof habe in der Rechtssache Winner Wetten (C-409/06) ausdrücklich entschieden, dass ein mit den Grundfreiheiten unvereinbares nationales Gesetz „unter keinen Umständen mehr angewendet werden“ dürfe — auch nicht übergangsweise.

c) GlüStV 2021 ebenfalls unionsrechtswidrig

Das LG Bonn stellte darüber hinaus fest, dass auch der GlüStV 2021 in mehrfacher Hinsicht gegen Art. 56 AEUV verstoße: Die Anforderung, keine „unerlaubten“ Glücksspiele zu veranstalten (§ 4a Abs. 1 Nr. 1 d), sei für EU-Anbieter, die naturgemäß in mehreren Rechtsordnungen operieren, praktisch unerfüllbar. Die Verpflichtung zur Einrichtung einer Buchführung in Deutschland (§ 4a Abs. 1 Nr. 3 d) widerspreche dem Grundgedanken der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung ohne Niederlassungspflicht. Die Regelung des § 22c GlüStV 2021 ermögliche den Bundesländern die Errichtung eines staatlichen Monopols für Online-Casinos. Und die tatsächliche Vergabepraxis sei intransparent und diskriminierend: Die ersten Lizenzen seien weit überwiegend an Unternehmen der deutschen Marktführergruppe vergeben worden.

Würdigung im Lichte des EuGH-Urteils

Der Gerichtshof hat die vom LG Bonn vertretene Position mit dem Urteil vom 16. April 2026 im Ergebnis verworfen, ohne sich allerdings mit deren Einzelargumenten auseinanderzusetzen. Insbesondere die differenzierte Analyse des LG Bonn zur zeitlichen Dimension der Kohärenzprüfung — die Frage, ob ein Verbot noch kohärent sein kann, wenn der Gesetzgeber selbst seine Abschaffung beschlossen hat — wird vom Gerichtshof mit dem pauschalen Hinweis beantwortet, dass eine nachträgliche Änderung die frühere Verhältnismäßigkeit nicht in Frage stelle (Rn. 99).

Bemerkenswert ist dabei ein argumentativer Kontrast: Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung zu anderen Bereichen — etwa zur Telekommunikationsregulierung — ausdrücklich anerkannt, dass technologische Entwicklungen und Marktveränderungen eine fortlaufende Neubewertung regulatorischer Maßnahmen erfordern. In der Rechtssache Admiral Casinos (C-464/15) hat er selbst festgehalten, dass eine Regelung nicht nur im Moment ihres Erlasses, sondern auch danach tatsächlich dem Anliegen entsprechen müsse, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern. Diese dynamische Betrachtungsweise findet im vorliegenden Urteil jedoch keine erkennbare Anwendung.

V. Analyse und kritische Würdigung

1. Die dogmatische Geschlossenheit des Urteils

Das Urteil ist dogmatisch in sich schlüssig und steht in Kontinuität mit der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs. Die Argumentation folgt den etablierten Prüfungsschritten: Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit — zwingende Gründe des Allgemeininteresses — Kohärenz und Verhältnismäßigkeit. Der Gerichtshof wendet seine Maßstäbe konsequent an und gelangt zu einem Ergebnis, das angesichts der bisherigen Judikatur erwartbar war.

2. Die unbeantwortete Frage: Kohärenz in der zeitlichen Dimension

Was das Urteil nicht beantwortet — und was die eigentlich spannende rechtliche Frage darstellt — ist die Frage nach der Kohärenz eines Verbots in der zeitlichen Dimension seiner Auflösung. Der Gerichtshof behandelt die Übergangszeit als bloße Implementierungsfrage. Die Gegenposition — vertreten u.a. vom LG Bonn und in der rechtswissenschaftlichen Literatur — sieht darin einen materiellen Kohärenzbruch: Wenn die zuständigen Stellen aller 16 Bundesländer einstimmig feststellen, dass ein milderes Mittel ausreicht, und wenn sie in der Übergangszeit genau diejenigen Anbieter tolerieren, die sie zuvor als „illegal“ eingestuft haben, dann offenbart dies eine Diskrepanz zwischen dem erklärten Schutzziel und der tatsächlichen Regulierungspraxis, die den Anforderungen an eine „kohärente und systematische“ Zielverfolgung nicht genügt.

Beide Positionen sind dogmatisch vertretbar. Der Gerichtshof hat sich für die großzügigere Auslegung entschieden und den Mitgliedstaaten damit einen erheblichen Gestaltungsspielraum auch in der Übergangsphase zwischen zwei Regulierungsregimen eingeräumt.

3. Die Bestätigung des Zirkelschlusses

In Rn. 68 wiederholt der Gerichtshof seine Standardformel: Die Regelung der Glücksspiele gehöre zu den Bereichen, „in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen“, und „in Ermangelung einer Harmonisierung“ sei es Sache jedes einzelnen Mitgliedstaats, sein eigenes Schutzniveau zu bestimmen.

In Rn. 91 zieht er daraus die Konsequenz: Selbst wenn Malta mit seiner Regulierung die gleichen Schutzziele verfolge wie Deutschland, könne dies die Rechtfertigung des deutschen Verbots nicht in Frage stellen, eben weil keine Harmonisierung bestehe.

Die zirkuläre Struktur dieses Arguments ist offensichtlich: Der weite Ermessensspielraum wird mit der fehlenden Harmonisierung begründet. Die Harmonisierung unterbleibt unter Verweis auf den Ermessensspielraum. Das Urteil schließt diesen Kreis erneut, ohne ihn zu durchbrechen. Es ist eine Aussage über das geltende Recht (de lege lata) und nicht über das wünschenswerte (künftige) Recht (de lege ferenda).

4. Die Realität des digitalen Binnenmarkts

Der Gerichtshof stützt sich in Rn. 76 auf seine ständige Rechtsprechung zu den Besonderheiten des Online-Glücksspiels: fehlender unmittelbarer Kontakt, leichter und ständiger Zugang, Anonymität, fehlende soziale Kontrolle. Diese Feststellungen stammen im Kern aus der Rechtssache Carmen Media Group (C-46/08) aus dem Jahr 2010.

In der Zwischenzeit hat sich die digitale Landschaft grundlegend verändert. Der Gerichtshof selbst hat in anderen Bereichen — etwa bei der Auslegung der Dienstleistungsfreiheit im Bereich elektronischer Kommunikationsdienste — anerkannt, dass grenzüberschreitende digitale Dienste eine eigene regulatorische Logik erfordern. Die Union hat mit dem DSA, der DSGVO, dem AI Act und der AMLA-Verordnung bewiesen, dass sie komplexe digitale Märkte regulieren kann, ohne dass „sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede“ als Hindernis angesehen werden.

Die 81 Millionen Europäer, die Online-Glücksspieldienste nutzen, tun dies über dieselben Plattformen, dieselben Algorithmen und dieselben Spielmechaniken, unabhängig davon, in welchem Mitgliedstaat sie sich befinden. Die neurobiologischen Mechanismen, die Spielsucht auslösen — Dopaminausschüttung, variable Verstärkungsmuster, kognitive Verzerrungen — sind bei allen Menschen identisch. Im Gegensatz zu physischen Gegebenheiten, die objektiv unterschiedliche Regulierung erfordern können, gibt es keine objektive Grundlage dafür, einen Verbraucher in Deutschland anders vor den Gefahren des Online-Glücksspiels zu schützen als einen Verbraucher in Dänemark, wo die Kanalisierungsquote bei über 91% liegt.

5. Die Konsequenzen des Urteils in der Praxis

Das Urteil hat weitreichende praktische Konsequenzen. Es bestätigt, dass ein in Malta vollständig lizenzierter, aufsichtsrechtlich überwachter und complianter Anbieter in Deutschland als „illegal“ behandelt werden kann; identisch mit einem Anbieter, der über keinerlei Erlaubnis verfügt, keine Spielerschutzmaßnahmen kennt und möglicherweise Geldwäsche ermöglicht. Die formelle Bewertung ist binär: Hast du eine deutsche Erlaubnis? Nein? Dann bist du illegal.

Gleichzeitig eröffnet das Urteil Verbrauchern, die wissentlich und willentlich an Online-Glücksspielen teilgenommen haben, die Möglichkeit, ihre Verluste vollständig zurückzufordern. Diese Rechtsfolge hatte das LG Bonn unter Verweis auf § 817 S. 2 BGB und die Kenntnis des Spielers vom Verbot mit guten Gründen abgelehnt. Der Gerichtshof überlässt diese Frage zwar dem nationalen Recht (Rn. 114), entzieht aber mit seiner Feststellung, dass die Rückforderung keinen Rechtsmissbrauch im Sinne des Unionsrechts darstelle, einem wesentlichen Verteidigungsargument der Anbieter die unionsrechtliche Grundlage.

Es entsteht eine Situation, die für den Binnenmarkt schwer tragbar ist: Ein Geschäftsmodell, das in einem Mitgliedstaat reguliert, lizenziert und überwacht wird, führt in einem anderen Mitgliedstaat nicht nur zur Illegalität des Anbieters, sondern zur vollständigen Rückabwicklung aller Vertragsverhältnisse — einschließlich solcher, bei denen der Verbraucher über Monate oder Jahre hinweg bewusst und aktiv am Spiel teilgenommen hat.

VI. Der fehlende Baustein: Harmonisierung