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Zur Vereinbarkeit nationaler Online-Glücksspielverbote mit der Dienstleistungsfreiheit und warum das Urteil die Notwendigkeit eines Digital Gambling Act unterstreicht

Leitsätze des Urteils

1. Art. 56 AEUV steht einer nationalen Regelung nicht entgegen, die es verbietet, Casinospiele, insbesondere virtuelle Automatenspiele, sowie Wettspiele wie Zweitlotterien online zu veranstalten, wenn diese Regelung darauf abzielt, den natürlichen Spieltrieb der Bevölkerung in geordnete und überwachte Bahnen zu lenken sowie der Entwicklung und Ausbreitung von unerlaubten Glücksspielen in Schwarzmärkten entgegenzuwirken — selbst wenn eine beträchtliche Nachfrage besteht, ähnliche Spiele offline erlaubt sind, bestimmte Online-Glücksspiele zugelassen werden und der Herkunftsstaat des Anbieters die gleichen Schutzziele verfolgt.
2. Die nachträgliche Ersetzung eines Totalverbots durch ein Erlaubnissystem stellt die Kohärenz und Verhältnismäßigkeit des früheren Verbots nicht in Frage.
3. Die Nichtigkeit eines Glücksspielvertrags nach nationalem Recht und die daraus folgende Rückforderung verlorener Einsätze durch den Verbraucher stellen keine eigenständige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dar und sind kein Rechtsmissbrauch im Sinne des Unionsrechts.

I. Einleitung

Mit seinem Urteil vom 16. April 2026 in der Rechtssache C-440/23 hat der Gerichtshof der Europäischen Union erneut zur Vereinbarkeit mitgliedstaatlicher Online-Glücksspielverbote mit der Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV Stellung genommen. Im Ergebnis ist die Entscheidung weder besonders überraschend noch dogmatisch neuartig: Der Gerichtshof wiederholt seine seit der Rechtssache Schindler (C-275/92) aus dem Jahr 1994 ständige Rechtsprechung, wonach die Regelung der Glücksspiele zu den Bereichen gehört, in denen „beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen“, und den Mitgliedstaaten „in Ermangelung einer Harmonisierung“ einen weiten Ermessensspielraum bei der Bestimmung ihres Schutzniveaus zugesteht. Jeder Mitgliedstaat darf frei entscheiden, ob er Online-Glücksspiel vollständig verbietet, vollständig legalisiert oder einem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt unterwirft. In der logischen Folge besteht keine Pflicht zur gegenseitigen Anerkennung von Erlaubnissen anderer Mitgliedstaaten.

Die Entscheidung verdient gleichwohl Aufmerksamkeit — nicht nur wegen ihrer dogmatischen Bedeutung für das Zusammenspiel von Dienstleistungsfreiheit und mitgliedstaatlicher Regulierungsautonomie, sondern auch wegen ihres bemerkenswerten prozessualen Kontexts: Ein maltesisches Gericht legt dem Gerichtshof Fragen zur Vereinbarkeit deutschen Rechts mit dem Unionsrecht vor. Das Urteil und der Sachverhalt illustrieren die Besonderheiten grenzüberschreitender Glücksspielstreitigkeiten im Binnenmarkt plastisch und geben Rückschlüsse über das Verhältnis zwischen dem geltenden (nicht harmonisierten) und einem potenziell künftigen (harmonisiertem) Recht. Die prozessualen Besonderheiten der Zuständigkeit und Rechtswahl sind nicht Gegenstand dieser Besprechung; sie verdienen eine gesonderte Behandlung.

Der eigentliche Anlass dieser Besprechung ist ein anderer. Es ist nun die x-te Wiederholung derselben Rechtsprechungslogik — mitten im Jahr 2026, in einem digitalen Binnenmarkt, in dem rund 400 Millionen EU-Bürger nahezu täglich das Internet nutzen und rund 30 Millionen davon nach Schätzungen der European Gaming and Betting Association regelmäßig Online-Glücksspieldienste in Anspruch nehmen. Und da der Gerichtshof selbst in ständiger Rechtsprechung verlangt, dass die Mitgliedstaaten ihre beschränkenden Maßnahmen fortlaufend auf ihre Geeignetheit überprüfen müssen — ein Mitgliedstaat kann nicht einfach ein Einzahlungslimit von 1.000 Euro festlegen, ohne den Nachweis zu erbringen, dass diese die Dienstleistungsfreiheit beschränkende Maßnahme auch objektiv geeignet ist, das erklärte Ziel des Spieler- und Vermögensschutzes zu erreichen —, darf die Frage erlaubt sein, ob sich nicht auch die Rechtsprechungslogik des Gerichtshofs selbst an diesem Maßstab messen lassen muss: Ist sie noch zeitgemäß?

Denn das Ergebnis dieser Rechtsprechung ist eine Situation, die für den Binnenmarkt schwer tragbar ist: Ein Anbieter, der ohne jede Erlaubnis aus dem Untergrund heraus operiert — möglicherweise zu Zwecken des Betrugs, ohne jegliche Spielerschutzmaßnahmen, ohne Aufsicht, ohne Transparenz —, wird rechtlich exakt genauso behandelt wie ein Anbieter, der in einem EU-Mitgliedstaat vollständig lizenziert, reguliert und gesetzeskonform handelt, bloß weil sein Angebot in einem anderen Mitgliedstaat technisch abrufbar ist. Diese Gleichbehandlung des Ungleichen ist das eigentliche Problem, das nach einer legislativen Antwort verlangt.

II. Sachverhalt

Ein in Deutschland ansässiger Verbraucher nahm zwischen Juni 2019 und Juli 2021 Online-Glücksspieldienstleistungen in Anspruch, die von zwei in Malta niedergelassenen Gesellschaften — der European Lotto and Betting Ltd und der Deutsche Lotto- und Sportwetten Ltd — auf der Grundlage einer von der Malta Gaming Authority erteilten Lizenz angeboten wurden. Die Anbieter richteten ihre Tätigkeit über ihre Website gezielt auf den deutschen Markt aus (Rn. 20).

Nach deutschem Recht — dem GlüStV 2012 — unterlagen Online-Glücksspiele einem generellen Verbot (§ 4 Abs. 4 GlüStV 2012), von dem lediglich Sport- und Pferdewetten sowie der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien durch staatlich kontrollierte Veranstalter ausgenommen waren (Rn. 15-17, 21). Die maltesischen Anbieter verfügten nicht über eine deutsche Erlaubnis.

Der Verbraucher trat seine vertraglichen Ansprüche an einen Zessionar ab, der vor der Prim’Awla tal-Qorti Ċivili (Erste Kammer des Zivilgerichts, Malta) Klage auf Erstattung der verlorenen Einsätze erhob. Er stützte seine Klage auf die Nichtigkeit des Glücksspielvertrags nach § 134 BGB i.V.m. § 4 Abs. 1, 4 GlüStV 2012 und den Bereicherungsanspruch nach § 812 Abs. 1 BGB (Rn. 24-26).

Das vorlegende maltesische Gericht legte dem Gerichtshof sieben Fragen zur Vorabentscheidung vor, die im Kern die Kohärenz und Verhältnismäßigkeit des deutschen Totalverbots, die Bedeutung der nachträglichen Gesetzesänderung, die Zulässigkeit der Vertragsnichtigkeit als Rechtsfolge und die Frage des Rechtsmissbrauchs betrafen.

III. Wesentliche Entscheidungsgründe

1. Zulässigkeit des Vorabentscheidungsverfahrens

Das Vorabentscheidungsersuchen war prozessual ungewöhnlich: Ein maltesisches Gericht befragte den Gerichtshof zur Unionsrechtskonformität deutschen Rechts. Die deutsche, die italienische und die maltesische Regierung stellten die Zulässigkeit in Abrede (Rn. 43-47). Der Gerichtshof erklärte das Ersuchen gleichwohl für zulässig und stützte sich dabei auf die Feststellungen des vorlegenden Gerichts, wonach gemäß Art. 6 Abs. 1 der Rom-I-Verordnung deutsches Recht auf den Vertrag Anwendung finde, da der Verbraucher seinen gewöhnlichen Aufenthalt in Deutschland hatte und die Anbieter ihre Tätigkeit auf den deutschen Markt ausrichteten (Rn. 54). Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang, dass der Gerichtshof die maltesische „Bill No. 55″ — eine Bestimmung, die die Anerkennung und Vollstreckung ausländischer Urteile gegen maltesische Glücksspielanbieter in Malta verhindern soll — für im konkreten Fall nicht anwendbar erachtete, da die Klage vor deren Inkrafttreten erhoben worden war (Rn. 59).

2. Kohärenz und Verhältnismäßigkeit des Totalverbots aus § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. (Fragen 1, 2 und 4)

Der Gerichtshof bestätigte in Fortführung seiner ständigen Rechtsprechung, dass ein generelles Verbot von Online-Casinospielen mit Art. 56 AEUV vereinbar sein kann, sofern es in kohärenter und systematischer Weise ein legitimes Ziel des Allgemeininteresses verfolgt (Rn. 71-72).

Im Einzelnen hielt der Gerichtshof fest:

Erstens sei die unterschiedliche Behandlung von Online- und Offline-Glücksspiel aufgrund der Besonderheiten des Online-Angebots — insbesondere des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen Verbraucher und Anbieter, des leichten und ständigen Zugangs, der Anonymität und der fehlenden sozialen Kontrolle — gerechtfertigt (Rn. 76-77).

Zweitens belege eine beträchtliche Nachfrage nach virtuellen Automatenspielen nicht, dass das Verbot ungeeignet sei. Im Gegenteil werde eine ebenfalls beträchtliche Zahl an Spielern gerade durch das Verbot von Online-Angeboten abgehalten und nehme stattdessen Offline-Dienste in Anspruch (Rn. 78).

Drittens stelle die Zulassung bestimmter Online-Glücksspielarten (Sport- und Pferdewetten, Lotterievertrieb) bei gleichzeitigem Verbot von Online-Casinospielen die Kohärenz des Systems nicht in Frage, da die verschiedenen Glücksspielarten sich in Häufigkeit, Zugänglichkeit, Suchtpotenzial und Publikum erheblich unterschieden (Rn. 79-83).

Viertens — und für die hier vertretene Analyse besonders bedeutsam — könne der Umstand, dass der Herkunftsmitgliedstaat des Anbieters (Malta) mit seiner Regulierung die gleichen Ziele verfolge wie der Zielmitgliedstaat (Deutschland), angesichts der fehlenden Harmonisierung und der wesentlichen Unterschiede zwischen den Regelungen der verschiedenen Mitgliedstaaten die Rechtfertigung des Verbots nicht in Frage stellen (Rn. 91-92).

3. Die Übergangszeit als Kohärenzindikator? (Frage 3)

Von besonderem dogmatischen Interesse ist die dritte Vorlagefrage, die den Kern einer in der Literatur und Instanzrechtsprechung kontrovers diskutierten Frage berührt: Stellt der Umstand, dass die Bundesländer ab Ende 2019 das Totalverbot durch ein Erlaubnissystem ersetzen wollten und in der Übergangszeit bis zum 1. Juli 2021 unerlaubte Angebote unter bestimmten Voraussetzungen tolerierten, die Kohärenz des Totalverbots in Frage?

Der Gerichtshof verneinte dies. Er stellte fest, dass der alleinige Umstand einer nachträglichen Änderung des Regelungsrahmens dessen Verhältnismäßigkeit und Kohärenz vor dieser Änderung nicht in Frage stellen könne. Eine Politik der „kontrollierten Expansion“ stehe grundsätzlich mit den Zielen der Suchtprävention und der Bekämpfung von Kriminalität in Einklang (Rn. 99). Die Übergangsregelung ziele darauf ab, den Übergang unter den „bestmöglichen Bedingungen“ der Rechtssicherheit zu vollziehen, und könne die Kohärenz der früheren Regelung nicht beeinträchtigen (Rn. 103-104).

Diese Entscheidung des Gerichtshofs ist im Hinblick auf eine in der deutschen Zivilrechtsprechung wiederholt vorgebrachte Verteidigungsargumentation der Anbieter von erheblicher Bedeutung. In zahlreichen Rückforderungsverfahren haben sich Anbieter darauf berufen, dass die zuständigen Behörden auf Grundlage des Umlaufbeschlusses der Chefinnen und Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder vom 8. September 2020 von einem Vollzug gegen ihr Angebot abgesehen hätten. Daraus leiteten sie ab, dass die Tätigkeit nicht zugleich nach § 134 BGB i.V.m. § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. nichtig sein könne. Auch im Ausgangsverfahren von C-440/23 hatten die beklagten maltesischen Anbieter im Wesentlichen so argumentiert (vgl. Rn. 33).

Der Gerichtshof hat diese Argumentation eindeutig zurückgewiesen. Die Übergangsregelung war eine verwaltungsinterne Aufgreifregelung, keine Erlaubnis. Sie kann nicht rückwirkend die Rechtswidrigkeit eines Angebots beseitigen, das nach geltendem Recht verboten war. Die Anwendbarkeit der Übergangsregelung auf konkrete Anbieter sei zudem „bloß hypothetisch“ (Rn. 104).

Diese Bewertung deckt sich mit dem, was aus dem Wesen des Umlaufbeschlusses ohnehin folgt. Eine unverbindliche Kooperationsabsprache der Staats- und Senatskanzleien der Länder kann das geltende Glücksspielrecht nicht ändern. Bereits am 23. Oktober 2020 wurde diese rechtsdogmatische Bewertung im ISA-Guide ausführlich begründet (Sarafi, Der Umlaufbeschluss und andere Gerüchte). Der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages bestätigte dies in seinem Sachstand vom 3. November 2020 (WD 3 – 3000 – 210/20). Das Verwaltungsgericht Halle qualifizierte den Umlaufbeschluss im Beschluss vom 14. Juni 2023 (Az. 7 B 133/HAL) ausdrücklich als „rechtliches Nullum“. Damit ist die Duldungs-Argumentation der Anbieter unionsrechtlich wie nationalrechtlich entkräftet.

4. Vertragsnichtigkeit und Rückforderung (Fragen 5, 6 und 7)

Schließlich entschied der Gerichtshof, dass Art. 56 AEUV der Feststellung der Nichtigkeit des Glücksspielvertrags und der Rückforderung der verlorenen Einsätze durch den Verbraucher nicht entgegenstehe. Die Nichtigkeit sei nicht eine eigenständige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, sondern die „notwendige Folge der Rechtswidrigkeit des Vertrags“ (Rn. 112). Ein Rechtsmissbrauch im Sinne des Unionsrechts liege nicht vor, da die Erstattungsklage ausschließlich auf deutsches Recht gestützt sei (Rn. 113-114).

5. Die Beweislast des Mitgliedstaats und die Bestätigung der Placanica/Ince-Linie

Besondere Beachtung verdient eine Passage des Urteils, die in der öffentlichen Rezeption bislang kaum gewürdigt wurde. In Rn. 85 bis 89 behandelt der Gerichtshof die Frage, ob ein Mitgliedstaat vor Erlass der streitigen Regelung wissenschaftliche Belege für die spezifischen Gefahren des untersagten Glücksspiels vorgelegt haben muss.

Die Antwort des Gerichtshofs ist eindeutig. Der Mitgliedstaat muss „dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände darlegen […], anhand deren dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügt“ (Rn. 86). Zwar verlangt der Gerichtshof nicht, dass bereits vor Erlass der Regelung eine wissenschaftliche Untersuchung vorlag (Rn. 87). Doch im gerichtlichen Verfahren ist der Mitgliedstaat darlegungspflichtig, und seine Darlegungen sind gerichtlich überprüfbar.

Diese Linie ist nicht neu. Sie geht bereits auf das Urteil Stoß u.a. von 2010 zurück (C-316/07 u.a., Rn. 71). Dennoch lohnt es sich, sie hervorzuheben, weil sie sich deutlich von der Linie unterscheidet, die das Bundesverfassungsgericht für gesetzgeberische Entscheidungen entwickelt hat. Nach der Rechtsprechung aus Karlsruhe hat der Gesetzgeber bei der Beurteilung von Gefahrenlagen eine weitreichende Einschätzungsprärogative, die von den Gerichten nur eingeschränkt überprüft werden kann. Im Unionsrecht gilt das nicht. Dort muss der Mitgliedstaat im konkreten Verfahren liefern. Er muss nachvollziehbar darlegen, dass seine Maßnahme verhältnismäßig ist. Bloße Behauptungen oder pauschale Verweise auf abstrakte Schutzzwecke reichen nicht aus.

Mit diesem Urteil bestätigt der Gerichtshof zugleich, dass die seit Placanica und Ince geltende Linie unverändert fortgilt. In Rn. 100 hält er ausdrücklich fest, dass die Erlaubniserteilung in einem System der vorherigen behördlichen Erlaubnis „auf objektiven und nicht diskriminierenden Kriterien beruhen muss, die im Voraus bekannt sind, damit dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern“.

Daraus folgt: Auch wenn das Urteil im Ergebnis das alte Totalverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV a.F. unionsrechtlich nicht beanstandet, ist es keineswegs als pauschale Bestätigung der deutschen Glücksspielregulierung zu lesen. Für das mit dem GlüStV 2021 eingeführte Erlaubnissystem gelten die Anforderungen aus Placanica, Stoß und Ince unverändert weiter. Erfüllt die Vollzugspraxis diese Anforderungen nicht, greift der Anwendungsvorrang des Unionsrechts. Nach gefestigter Rechtsprechung darf ein Mitgliedstaat keine Sanktionen „wegen einer nicht erfüllten Verwaltungsformalität verhängen […], wenn er die Erfüllung dieser Formalität unter Verstoß gegen das Unionsrecht abgelehnt oder vereitelt hat“ (EuGH, Rs. C-336/14, Ince, Rn. 63).

IV. Kontroverse Bewertungen in der Instanzrechtsprechung

Das Urteil des Gerichtshofs trifft auf eine Instanzrechtsprechung, die keineswegs einheitlich ist. Während zahlreiche deutsche Oberlandesgerichte und Landgerichte der Rückforderungsklage von Spielern stattgegeben und dabei die Unionsrechtskonformität des GlüStV 2012 entweder bejaht oder offengelassen haben, existiert eine bemerkenswerte gegenläufige Strömung.

Die Position des LG Bonn (Urt. v. 02.11.2023 — 20 O 11/23)

Das Landgericht Bonn gelangte zu dem Ergebnis, dass der GlüStV sowohl in der Fassung 2012 als auch in der Fassung 2021 die Dienstleistungsfreiheit aus Art. 56 AEUV unzulässig einschränke und daher keine Anwendung finden dürfe. Das Gericht stützte sich dabei auf mehrere Argumentationslinien, die eine eingehende Auseinandersetzung verdienen:

a) Verlust der Kohärenz ab Anfang 2020

Das LG Bonn argumentierte, dass spätestens ab Januar 2020 — als die Länderchefs einen Gesetzesentwurf zur Ablösung des Totalverbots fertigstellten — kein Rechtfertigungsgrund für das fortbestehende Totalverbot mehr vorgelegen habe. Die Länder hätten „selbst erkannt und festgestellt“, dass das Totalverbot nicht mehr geeignet sei, was in der Notifizierung des Entwurfs bei der EU-Kommission im Mai 2020 und der Unterzeichnung im Oktober 2020 seinen Ausdruck gefunden habe. Wenn der Gesetzgeber selbst zugebe, dass ein milderes Mittel — der Erlaubnisvorbehalt — ausreiche, könne das schärfere Mittel — das Totalverbot — nicht mehr als verhältnismäßig gelten.

Verstärkt werde dies durch den Umstand, dass die EU-Kommission bereits im Notifizierungsverfahren 2019/187/D das Fortgelten des Totalverbots kritisiert und darauf hingewiesen habe, dass seit 2011 kein Nachweis für die Verhältnismäßigkeit des Internetverbots vorgelegt worden sei.

b) Kein Übergangsrecht im Unionsrecht

Das LG Bonn verwies auf den fundamentalen Unterschied zwischen deutschem Verfassungsrecht und Unionsrecht: Während im deutschen Recht verfassungswidrige Gesetze auf Anordnung des Bundesverfassungsgerichts vorübergehend weiter angewandt werden können, gelte im Unionsrecht das genaue Gegenteil. Der Gerichtshof habe in der Rechtssache Winner Wetten (C-409/06) ausdrücklich entschieden, dass ein mit den Grundfreiheiten unvereinbares nationales Gesetz „unter keinen Umständen mehr angewendet werden“ dürfe — auch nicht übergangsweise.

c) GlüStV 2021 ebenfalls unionsrechtswidrig

Das LG Bonn stellte darüber hinaus fest, dass auch der GlüStV 2021 in mehrfacher Hinsicht gegen Art. 56 AEUV verstoße: Die Anforderung, keine „unerlaubten“ Glücksspiele zu veranstalten (§ 4a Abs. 1 Nr. 1 d), sei für EU-Anbieter, die naturgemäß in mehreren Rechtsordnungen operieren, praktisch unerfüllbar. Die Verpflichtung zur Einrichtung einer Buchführung in Deutschland (§ 4a Abs. 1 Nr. 3 d) widerspreche dem Grundgedanken der grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung ohne Niederlassungspflicht. Die Regelung des § 22c GlüStV 2021 ermögliche den Bundesländern die Errichtung eines staatlichen Monopols für Online-Casinos. Und die tatsächliche Vergabepraxis sei intransparent und diskriminierend: Die ersten Lizenzen seien weit überwiegend an Unternehmen der deutschen Marktführergruppe vergeben worden.

Würdigung im Lichte des EuGH-Urteils

Der Gerichtshof hat die vom LG Bonn vertretene Position mit dem Urteil vom 16. April 2026 im Ergebnis verworfen, ohne sich allerdings mit deren Einzelargumenten auseinanderzusetzen. Insbesondere die differenzierte Analyse des LG Bonn zur zeitlichen Dimension der Kohärenzprüfung — die Frage, ob ein Verbot noch kohärent sein kann, wenn der Gesetzgeber selbst seine Abschaffung beschlossen hat — wird vom Gerichtshof mit dem pauschalen Hinweis beantwortet, dass eine nachträgliche Änderung die frühere Verhältnismäßigkeit nicht in Frage stelle (Rn. 99).

Bemerkenswert ist dabei ein argumentativer Kontrast: Der Gerichtshof hat in seiner Rechtsprechung zu anderen Bereichen — etwa zur Telekommunikationsregulierung — ausdrücklich anerkannt, dass technologische Entwicklungen und Marktveränderungen eine fortlaufende Neubewertung regulatorischer Maßnahmen erfordern. In der Rechtssache Admiral Casinos (C-464/15) hat er selbst festgehalten, dass eine Regelung nicht nur im Moment ihres Erlasses, sondern auch danach tatsächlich dem Anliegen entsprechen müsse, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern. Diese dynamische Betrachtungsweise findet im vorliegenden Urteil jedoch keine erkennbare Anwendung.

V. Analyse und kritische Würdigung

1. Die dogmatische Geschlossenheit des Urteils

Das Urteil ist dogmatisch in sich schlüssig und steht in Kontinuität mit der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofs. Die Argumentation folgt den etablierten Prüfungsschritten: Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit — zwingende Gründe des Allgemeininteresses — Kohärenz und Verhältnismäßigkeit. Der Gerichtshof wendet seine Maßstäbe konsequent an und gelangt zu einem Ergebnis, das angesichts der bisherigen Judikatur erwartbar war.

2. Die unbeantwortete Frage: Kohärenz in der zeitlichen Dimension

Was das Urteil nicht beantwortet — und was die eigentlich spannende rechtliche Frage darstellt — ist die Frage nach der Kohärenz eines Verbots in der zeitlichen Dimension seiner Auflösung. Der Gerichtshof behandelt die Übergangszeit als bloße Implementierungsfrage. Die Gegenposition — vertreten u.a. vom LG Bonn und in der rechtswissenschaftlichen Literatur — sieht darin einen materiellen Kohärenzbruch: Wenn die zuständigen Stellen aller 16 Bundesländer einstimmig feststellen, dass ein milderes Mittel ausreicht, und wenn sie in der Übergangszeit genau diejenigen Anbieter tolerieren, die sie zuvor als „illegal“ eingestuft haben, dann offenbart dies eine Diskrepanz zwischen dem erklärten Schutzziel und der tatsächlichen Regulierungspraxis, die den Anforderungen an eine „kohärente und systematische“ Zielverfolgung nicht genügt.

Beide Positionen sind dogmatisch vertretbar. Der Gerichtshof hat sich für die großzügigere Auslegung entschieden und den Mitgliedstaaten damit einen erheblichen Gestaltungsspielraum auch in der Übergangsphase zwischen zwei Regulierungsregimen eingeräumt.

3. Die Bestätigung des Zirkelschlusses

In Rn. 68 wiederholt der Gerichtshof seine Standardformel: Die Regelung der Glücksspiele gehöre zu den Bereichen, „in denen beträchtliche sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen“, und „in Ermangelung einer Harmonisierung“ sei es Sache jedes einzelnen Mitgliedstaats, sein eigenes Schutzniveau zu bestimmen.

In Rn. 91 zieht er daraus die Konsequenz: Selbst wenn Malta mit seiner Regulierung die gleichen Schutzziele verfolge wie Deutschland, könne dies die Rechtfertigung des deutschen Verbots nicht in Frage stellen, eben weil keine Harmonisierung bestehe.

Die zirkuläre Struktur dieses Arguments ist offensichtlich: Der weite Ermessensspielraum wird mit der fehlenden Harmonisierung begründet. Die Harmonisierung unterbleibt unter Verweis auf den Ermessensspielraum. Das Urteil schließt diesen Kreis erneut, ohne ihn zu durchbrechen. Es ist eine Aussage über das geltende Recht (de lege lata) und nicht über das wünschenswerte (künftige) Recht (de lege ferenda).

4. Die Realität des digitalen Binnenmarkts

Der Gerichtshof stützt sich in Rn. 76 auf seine ständige Rechtsprechung zu den Besonderheiten des Online-Glücksspiels: fehlender unmittelbarer Kontakt, leichter und ständiger Zugang, Anonymität, fehlende soziale Kontrolle. Diese Feststellungen stammen im Kern aus der Rechtssache Carmen Media Group (C-46/08) aus dem Jahr 2010.

In der Zwischenzeit hat sich die digitale Landschaft grundlegend verändert. Der Gerichtshof selbst hat in anderen Bereichen — etwa bei der Auslegung der Dienstleistungsfreiheit im Bereich elektronischer Kommunikationsdienste — anerkannt, dass grenzüberschreitende digitale Dienste eine eigene regulatorische Logik erfordern. Die Union hat mit dem DSA, der DSGVO, dem AI Act und der AMLA-Verordnung bewiesen, dass sie komplexe digitale Märkte regulieren kann, ohne dass „sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede“ als Hindernis angesehen werden.

Die rund 30 Millionen Europäer, die Online-Glücksspieldienste nutzen, tun dies über dieselben Plattformen, dieselben Algorithmen und dieselben Spielmechaniken, unabhängig davon, in welchem Mitgliedstaat sie sich befinden. Die neurobiologischen Mechanismen, die Spielsucht auslösen — Dopaminausschüttung, variable Verstärkungsmuster, kognitive Verzerrungen — sind bei allen Menschen identisch. Im Gegensatz zu physischen Gegebenheiten, die objektiv unterschiedliche Regulierung erfordern können, gibt es keine objektive Grundlage dafür, einen Verbraucher in Deutschland anders vor den Gefahren des Online-Glücksspiels zu schützen als einen Verbraucher in Dänemark, wo die Kanalisierungsquote bei über 91% liegt.

5. Die Konsequenzen des Urteils in der Praxis

Das Urteil hat weitreichende praktische Konsequenzen. Es bestätigt, dass ein in Malta vollständig lizenzierter, aufsichtsrechtlich überwachter und complianter Anbieter in Deutschland als „illegal“ behandelt werden kann; identisch mit einem Anbieter, der über keinerlei Erlaubnis verfügt, keine Spielerschutzmaßnahmen kennt und möglicherweise Geldwäsche ermöglicht. Die formelle Bewertung ist binär: Hast du eine deutsche Erlaubnis? Nein? Dann bist du illegal.

Gleichzeitig eröffnet das Urteil Verbrauchern, die wissentlich und willentlich an Online-Glücksspielen teilgenommen haben, die Möglichkeit, ihre Verluste vollständig zurückzufordern. Diese Rechtsfolge hatte das LG Bonn unter Verweis auf § 817 S. 2 BGB und die Kenntnis des Spielers vom Verbot mit guten Gründen abgelehnt. Der Gerichtshof überlässt diese Frage zwar dem nationalen Recht (Rn. 114), entzieht aber mit seiner Feststellung, dass die Rückforderung keinen Rechtsmissbrauch im Sinne des Unionsrechts darstelle, einem wesentlichen Verteidigungsargument der Anbieter die unionsrechtliche Grundlage.

Es entsteht eine Situation, die für den Binnenmarkt schwer tragbar ist: Ein Geschäftsmodell, das in einem Mitgliedstaat reguliert, lizenziert und überwacht wird, führt in einem anderen Mitgliedstaat nicht nur zur Illegalität des Anbieters, sondern zur vollständigen Rückabwicklung aller Vertragsverhältnisse — einschließlich solcher, bei denen der Verbraucher über Monate oder Jahre hinweg bewusst und aktiv am Spiel teilgenommen hat.

VI. Der fehlende Baustein: Harmonisierung

1. Der Gerichtshof kann das Problem nicht lösen

Es wäre verfehlt, das Urteil als „falsch“ zu kritisieren. Der Gerichtshof entscheidet auf der Grundlage des geltenden Rechts, und das geltende Recht sieht keine Harmonisierung des Online-Glücksspielsektors vor. Die Dienstleistungsrichtlinie (2006/123/EG) schließt Glücksspiel in Art. 2 Abs. 2 lit. h ausdrücklich aus ihrem Anwendungsbereich aus. Die E-Commerce-Richtlinie (2000/31/EG) klammert Glücksspiel in Art. 1 Abs. 5 lit. d von den Regelungen über den freien Verkehr von Diensten der Informationsgesellschaft aus. Solange diese doppelte Bereichsausnahme besteht, kann der Gerichtshof nicht anders entscheiden, als den Mitgliedstaaten einen weiten Ermessensspielraum zuzugestehen.

Wer dem Gerichtshof vorwirft, er entscheide praxisfremd, übersieht den Mechanismus, in dem dieses Urteil entsteht. Der Gerichtshof darf nicht harmonisieren, weil der Gesetzgeber das nicht getan hat. Er kann auch nicht in den Mitgliedstaaten nach einem einheitlichen Schutzniveau rufen, das niemand definiert hat. Was er kann, ist das Mindeste: die nationale Regelung darauf prüfen, ob sie kohärent, systematisch und nicht-diskriminierend ist. Das hat er getan. Mehr war ihm rechtlich nicht möglich.

2. Die Bilanz nach drei Jahrzehnten

Werfen wir einen ehrlichen Blick auf das, was diese Rechtsprechungslogik in der Praxis hervorgebracht hat. Seit Schindler (1994) wiederholt der Gerichtshof denselben Satz: Glücksspiel sei aufgrund „sittlicher, religiöser und kultureller Unterschiede“ nicht harmonisiert, also liege die Regelungskompetenz bei den Mitgliedstaaten. Was hat dieser Satz drei Jahrzehnte später hervorgebracht?

Einen europäischen Online-Glücksspielmarkt mit einem Bruttospielertrag von rund 47 Milliarden Euro, von dem ein erheblicher Anteil, nach Branchenschätzungen rund ein Drittel, an nicht-lizenzierte Anbieter fließt, die keiner Aufsicht unterliegen. Ein Spielerschutzregime, das in Deutschland verbietet, was in Dänemark legal ist, in Malta lizenziert wird und in Italien staatlich beworben wird. Eine Marktstruktur, in der ein bei der Malta Gaming Authority vollständig regulierter Anbieter rechtlich exakt wie ein anonymer Betrugsring ohne jede Aufsicht behandelt wird, sobald sein Angebot in Deutschland abrufbar ist. Eine Vollzugslandschaft, in der jeder Mitgliedstaat seine eigenen Sperrlisten führt, seine eigenen Aufsichtsbehörden unterhält, seine eigenen Konzessionsverfahren durchführt und in der ein in Deutschland gesperrter Spieler problemlos auf der österreichischen Plattform desselben Konzerns weiterspielen kann.

Diese Bilanz wirkt nicht wie das Ergebnis kluger Subsidiarität. Sie wirkt wie das Ergebnis einer regulatorischen Lücke, die niemand schließen will.

3. Das Modell existiert bereits

Die Union hat in den letzten zehn Jahren bewiesen, dass sie komplexe digitale Märkte mit großen kulturellen, sprachlichen und rechtlichen Unterschieden zwischen den Mitgliedstaaten regulieren kann. Die Datenschutz-Grundverordnung gilt für 449 Millionen Bürger mit 24 Amtssprachen und ist heute der globale Standard. Der Digital Services Act adressiert Inhaltsmoderation, ein Bereich, in dem die kulturellen Unterschiede zwischen einem belgischen Verleumdungsverständnis und einem griechischen Blasphemiebegriff erheblich größer sind als alles, was man in der Glücksspielregulierung findet. Der Digital Markets Act greift in Geschäftsmodelle der mächtigsten Konzerne der Welt ein. Die Anti-Money-Laundering-Verordnung schafft eine einheitliche Aufsichtsarchitektur für einen Sektor, der traditionell als Domäne nationaler Finanzsouveränität galt.

In keinem dieser Bereiche hat sich der Gesetzgeber von dem Argument abhalten lassen, es bestünden „sittliche, religiöse und kulturelle Unterschiede“. Im Gegenteil. Genau weil diese Unterschiede bestehen, hat sich die Union jeweils auf einen Mindeststandard verständigt, der den Binnenmarkt funktionsfähig hält, ohne den Mitgliedstaaten ihre Gestaltungshoheit zu nehmen.

Im Finanzdienstleistungssektor existiert seit Jahrzehnten ein Modell, das eins zu eins auf das Glücksspiel übertragbar wäre: das Passporting. Eine bei der BaFin lizenzierte Bank kann ihre Dienstleistungen in jedem anderen Mitgliedstaat erbringen, weil die Eigenkapital-, Liquiditäts- und Verbraucherschutzanforderungen unionsweit harmonisiert sind. Die nationalen Aufsichtsbehörden bleiben zuständig, kooperieren aber nach klaren Regeln. Niemand würde auf die Idee kommen, eine deutsche Bank in Frankreich als „illegal“ zu behandeln, nur weil sie keine zusätzliche französische Banklizenz hat. Im Online-Glücksspiel ist genau das die Rechtslage, und der Gerichtshof bestätigt sie zum x-ten Mal, weil ihm nichts anderes übrigbleibt.

4. Was ein Digital Gambling Act regeln würde

Ein Digital Gambling Act, als Verordnung auf Grundlage des Art. 114 AEUV, würde fünf Bausteine kombinieren, die jeweils einzeln im EU-Recht bereits etabliert sind.

Erstens ein unionsweites Mindestschutzprofil für Betreiber. KYC- und Altersverifikation auf dem Niveau der AMLA-Verordnung, technische Spielintegrität nach etablierten Industriestandards, materielle Spielerschutzpflichten wie Einsatzlimits, Verlustlimits, Reality Checks und Selbstausschlussoptionen. Diese Anforderungen existieren in den meisten Mitgliedstaaten bereits, allerdings jeweils unterschiedlich ausgestaltet. Eine Harmonisierung würde nicht ein neues Schutzniveau erfinden, sondern das bereits in den Mitgliedstaaten erprobte vereinheitlichen.

Zweitens ein Anerkennungsmechanismus für EU-konforme Lizenzen, modelliert nach dem Passporting im Bankensektor. Wer in einem Mitgliedstaat eine DGA-konforme Lizenz erhält, darf in der gesamten Union tätig werden. Die nationalen Aufsichtsbehörden bleiben für die Vor-Ort-Aufsicht zuständig, kooperieren aber über ein zentrales Register und nach standardisierten Verfahren. Damit verschwindet die Absurdität, dass derselbe Anbieter in 27 Mitgliedstaaten 27 separate Lizenzverfahren durchlaufen muss, in jedem mit eigener Buchhaltungspflicht, eigenem Verfahrensrecht und eigener Bürokratie.

Drittens ein zentrales europäisches Selbstausschlussregister. Heute kann ein Spieler, der sich in Deutschland in OASIS sperren lässt, am nächsten Tag auf einer maltesischen, italienischen oder schwedischen Plattform desselben Konzerns weiterspielen. Der Schutz endet an der Landesgrenze, die Sucht nicht. Ein unionsweites Register, technisch trivial umsetzbar, würde diese Lücke schließen. Es ist eine der wenigen Spielerschutzmaßnahmen, deren Wirksamkeit nicht von der Disziplin des Spielers, sondern von der Architektur des Systems abhängt.

Viertens nationale Behörden als Digital Gambling Coordinators mit klaren Befugnissen und Kooperationspflichten, analog zur DSA-Governance. Die zuständigen nationalen Stellen, in Deutschland die GGL, behalten ihre Vollzugsautorität. Sie tauschen aber über ein zentrales Board Informationen aus, koordinieren Aufsichtshandlungen bei grenzüberschreitenden Sachverhalten und gewährleisten, dass ein Anbieter, der in Frankreich seine Lizenz verliert, nicht am nächsten Tag in Estland weiteragiert.

Fünftens abgestufte, umsatzbezogene Sanktionen nach DSA-Vorbild. Verstöße gegen DGA-Anforderungen führen zu Geldbußen von bis zu sechs Prozent des weltweiten Konzernumsatzes, wie es bei DSA und DMA bereits üblich ist. Damit erhalten die Aufsichtsbehörden ein Sanktionsinstrument, das auch international tätige Konzerne ernst nehmen, und das in seiner Schärfe nicht hinter der Bedeutung des Sektors zurückbleibt.

5. Was der Digital Gambling Act nicht antastet

Hier wird der entscheidende Punkt häufig missverstanden. Eine Harmonisierung auf europäischer Ebene würde den Mitgliedstaaten nicht ihre Regulierungshoheit nehmen. Sie würde ihnen vielmehr einen Boden schaffen, auf dem sie diese Hoheit überhaupt erst sinnvoll ausüben können.

Jeder Mitgliedstaat könnte weiterhin strengere Anforderungen festlegen, sofern diese kohärent, systematisch und verhältnismäßig sind. Frankreich könnte sein Sportwetten-Monopol behalten, Schweden seine staatliche Lotterie, Deutschland sein Verbot von Live-Casino. Die mitgliedstaatliche Gestaltungshoheit über das eigene Schutzniveau bliebe unangetastet. Was wegfiele, wäre nur die heutige Situation, in der ein vollständig regulierter Anbieter aus einem Mitgliedstaat in einem anderen Mitgliedstaat formaljuristisch wie ein Krimineller behandelt wird, obwohl die Schutzziele beider Regelungen identisch sind.

Diese Konstruktion ist in der EU-Rechtsetzung Standard. Die DSGVO erlaubt strengere nationale Datenschutzregelungen. Die DSGVO-Mindeststandards verhindern aber, dass Unternehmen aus Mitgliedstaaten mit lascherer Aufsicht einen unfairen Wettbewerbsvorteil erlangen. Genau diese Logik fehlt im Online-Glücksspielmarkt.

6. Warum die Zeit drängt

Jedes weitere Urteil des Gerichtshofs in dieser Konstellation, jedes weitere Rückforderungsverfahren vor deutschen Zivilgerichten, jeder weitere Bußgeldbescheid der GGL gegen einen in Malta lizenzierten Anbieter zementiert eine Rechtslage, die niemandem nützt. Die Anbieter werden in die Illegalität gedrängt, obwohl sie in ihrem Herkunftsstaat reguliert sind. Die Verbraucher werden nicht wirksam geschützt. Die Mitgliedstaaten verlieren Steuereinnahmen und Aufsichtskapazität an einen Schwarzmarkt, der mit jedem Verbot wächst, statt zu schrumpfen. Und die Funktionsfähigkeit des digitalen Binnenmarkts wird untergraben, weil Europa zwar Datenströme, Inhalte und Finanzdienstleistungen harmonisieren kann, aber bei einem 47-Milliarden-Euro-Markt vor einer dreißig Jahre alten Rechtsprechungsformel kapituliert.

Das vorliegende Urteil ist nicht der Anlass für Empörung über den Gerichtshof. Es ist der Anlass für eine politische Entscheidung, die dieser Gerichtshof seit Jahrzehnten nicht treffen kann und nicht treffen darf. Die Frage ist nicht, ob ein Digital Gambling Act kommt. Die Frage ist, wie lange Europa noch wartet, bis die Realität des digitalen Binnenmarkts auch in der Glücksspielregulierung ankommt.