GluecksspielBlog.eu

Vorbemerkung. Bisher klagen Spieler, die mehr als das gesetzliche Einzahlungslimit von 1.000 Euro pro Monat verloren haben, in aller Regel nur gegen den Glücksspielanbieter. Dieser Beitrag zeigt, dass parallel ein eigenständiger Anspruch gegen die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder aus § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG besteht. Die hier entwickelte Linie schließt an zwei Vorarbeiten des Verfassers auf ISA-LAW an: an die kohärenzrechtliche Kritik der SCHUFA-G-Praxis vom 06.02.2024 (Sarafi, ISA-LAW, 06.02.2024) sowie an die Auseinandersetzung mit dem Urteil des LG Lüneburg vom 09.04.2024, 5 O 115/23 (Sarafi, ISA-LAW, 29.06.2024), in der bereits die Amtshaftung der GGL nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG entwickelt wurde. Eben diese Linie wird die im Auftrag des Deutschen Sportwettenverbands und des Deutschen Online Casinoverbands erstattete Gegenposition (Grzeszick, ZfWG 2025, Sonderbeilage 2) erkennbar aufgegriffen haben. Das Gutachten ist ein Schutzschriftgutachten der Anbieterverbände, gegen deren Mitglieder bereits flächendeckend zivilgerichtliche Spielerrückforderungsklagen geführt werden. Es sichert seinen Befund nur, indem es die behördeneigenen Quellen ausspart, die die Pflichtverletzung der GGL belegen: den Zwischenbericht der Länder vom 31.01.2024 mit der Selbsteinschätzung des eigenen Fachbeirats, die SCHUFA-Score-Abfrage sei „keinesfalls ausreichend“, die Antwort des Bremer Senats vom 02.07.2024 mit der Feststellung, das Verfahren sei „nicht etwa dem Spielerschutz zu dienen geeignet“, die Geheimhaltung der SCHUFA-G-Klausel im VG-Darmstadt-Vergleich bis zur Tagesschau-Recherche vom 06.03.2025, die GGL-FAQ vom 07.03.2025 mit der öffentlichen Selbstdeklaration „zugelassen“, den IZG-Bescheid vom 13.05.2026 mit der Offenlegung von 17 wortgleichen Erlaubnisanträgen sowie die Anhörung im Innenausschuss des Landtages Sachsen-Anhalt am 26.06.2025, in der die GGL die fortlaufende Geeignetheitsprüfung und eine bevorstehende Modifikation des Verfahrens öffentlich eingeräumt hat. Mit diesen Quellen ist die Linie des Gutachtens nicht haltbar.

I. Die wirtschaftliche Pointe

Bereits die zivilgerichtliche Praxis spricht Spielern, die bei Limit-Erhöhungen auf der Grundlage einer SCHUFA-G-Auskunft mehr als das gesetzliche Limit eingezahlt und verloren haben, Rückforderungsansprüche gegen die Anbieter zu (für eine SCHUFA-G-Fallkonstellation ausdrücklich LG Tübingen, Urt. v. 07.03.2025, 2 O 266/24, vom Grzeszick-Gutachten S. 13 selbst zitiert; grundlegend bereits LG Lüneburg, Urt. v. 09.04.2024, 5 O 115/23). Vollstreckbar sind diese Titel in der praktischen Wirklichkeit gleichwohl kaum. Der maltesische Gesetzgeber hat durch den Gaming Amendment Act von Juni 2023, besser bekannt als „Bill No. 55“, einen Schutzschirm errichtet, der die Vollstreckung deutscher Urteile gegen maltesisch lizenzierte Anbieter strukturell vereitelt. Der Bremer Senat hat dies in seiner Antwort vom 02.07.2024, Drs. 21/651, offiziell festgehalten: Die in deutschen Verfahren obsiegenden Spieler könnten ihre Ansprüche „mangels faktischer Möglichkeit der Vollstreckung in Malta nicht durchgesetzt“ sehen.

Die juristische und wirtschaftliche Konsequenz liegt auf der Hand. Wenn die Vollstreckung gegen den primären Schuldner ins Leere läuft, gewinnt jeder zweite Anspruchsgegner mit Sitz in Deutschland und vollstreckungssicherem Vermögen erhebliches Gewicht. Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder ist eine deutsche Anstalt des öffentlichen Rechts. Die Träger ihrer Haftung sind die Bundesländer. Ein gegen sie titulierter Amtshaftungsanspruch ist im Inland uneingeschränkt vollstreckbar. Die im Folgenden entwickelte Linie ist daher nicht nur dogmatisch zwingend, sondern auch wirtschaftlich der einzige Weg, geschädigten Spielern realistische Befriedigungsaussichten zu eröffnen.

II. § 6c Abs. 1 GlüStV 2021 als Schutznorm

Das anbieterübergreifende Einzahlungslimit von 1.000 Euro im Monat nach § 6c Abs. 1 S. 2 GlüStV 2021 ist die zentrale gesetzliche Schutzmaßnahme zur Begrenzung der finanziellen Folgen unerkannten Glücksspielverhaltens. Es kann nach § 6c Abs. 1 S. 3 GlüStV 2021 nur dann angehoben werden, wenn der Spieler eine entsprechende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit „in geeigneter und überprüfbarer Weise“ nachweist. Die Entscheidungsrichtlinie der GGL konkretisiert: maximal 10.000 Euro, in Ausnahmefällen 30.000 Euro, mit jährlicher Wiederholung der Prüfung.

Die schlichte und praktisch entscheidende Frage lautet, was als geeigneter Nachweis genügt. Die Entscheidungsrichtlinie nennt beispielhaft Einkommenssteuerbescheide oder andere Einkommensbelege. Sie nennt nicht die SCHUFA-Auskunft. Gleichwohl ist diese SCHUFA-Auskunft, oder genauer die qualifizierte Schufa-Abfrage Glücksspiel (im Folgenden „SCHUFA-G“), die in der Marktpraxis ganz überwiegend verwendete Nachweismethode. Sie misst Zahlungsverhalten und Ausfallwahrscheinlichkeit, also Bonität, aber nicht das tatsächlich verfügbare Einkommen oder Vermögen des Spielers. Sie ist daher nach allen Maßstäben ungeeignet, eine dem erhöhten Limit entsprechende wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu belegen. Ein Spieler mit einem Einkommen von 1.500 Euro netto pro Monat kann eine SCHUFA-G-Auskunft mit einwandfreiem Score vorlegen und nach dieser Methode ein Einzahlungslimit von 10.000 Euro erhalten, was offenkundig den gesetzlichen Schutzzweck des § 6c verfehlt.

III. Was die Behörde wusste und was sie tat

Die zentrale Frage der Amtshaftung lautet, was die Aufsichtsbehörde wann wusste und welche Maßnahmen sie auf Grundlage dieser Kenntnis ergriff. Die Quellenlage ist eindeutig und stammt nahezu ausschließlich von der Behördenseite selbst.

1. Der Zwischenbericht der Länder vom 31. Januar 2024

Der Zwischenbericht der Länder zur Evaluation gemäß § 32 GlüStV 2021, Stand 31.01.2024, wurde im Rahmen der Innenministerkonferenz am 21.06.2024 beschlossen und ist seither öffentlich abrufbar. In Abschnitt 2.4.3.3, S. 34 f., hält der Fachbeirat ausdrücklich fest, dass bei einer Limit-Erhöhung „die alleinige Abfrage eines Score-Wertes keinesfalls ausreichend“ sei, da dieser „keine Schlussfolgerungen über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit erlaube“. Wörtlich weiter: „Die bestehenden Rahmenregelungen bei der Festsetzung eines abweichenden Höchstbetrages seien daher engmaschiger zu kontrollieren und Verstöße unmittelbar zu sanktionieren.“

Damit steht fest: Spätestens seit dem 21.06.2024 hatte der Verwaltungsrat der GGL, der durch die Innenminister der Länder besetzt ist, positive Kenntnis der Ungeeignetheit der SCHUFA-Score-Methode. Diese Kenntnis ist nicht etwa Ergebnis einer externen Kritik, sondern Selbsteinschätzung des eigenen Fachgremiums.

2. Die Antwort des Bremer Senats vom 2. Juli 2024

Acht Tage später, in seiner Antwort auf eine Kleine Anfrage der FDP-Fraktion vom 02.07.2024, Drs. 21/651, hält der Bremer Senat als Trägerland der GGL offiziell und öffentlich fest, dass die Anbieter zur Überprüfung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit „nicht etwa geeignete Unterlagen im o.a. Sinne zugrunde legen, sondern einen SCHUFA-Scorewert, der lediglich Aussagen hinsichtlich einer Ausfallwahrscheinlichkeit trifft und nicht etwa dem Spielerschutz zu dienen geeignet ist“. Im selben Dokument zieht der Senat eine schonungslose Bilanz des Vollzugs: „Das Versprechen des ‚konsequenten Vollzugs‘ hinsichtlich der dem Gesundheits- und Spielerschutz dienenden gesetzlichen und behördlichen Vorgaben“ sei „bislang nicht ausreichend eingehalten“ worden.

Die Bedeutung dieser Selbstaussage eines Trägerlandes ist erheblich. Sie enthält erstens die behördliche Selbstauskunft, dass die SCHUFA-G-Methode nicht dem Spielerschutz dient. Sie enthält zweitens implizit die behördliche Selbstbestätigung des Schutzzwecks. Denn wenn das praktizierte Verfahren bewertet wird mit „nicht dem Spielerschutz zu dienen geeignet“, dann setzt diese Bewertung voraus, dass die zu prüfende Norm gerade dem Spielerschutz dienen muss. Das Trägerland Bremen bestätigt damit den drittschützenden Charakter des § 6c und benennt zugleich die Pflichtverletzung der Aufsicht.

3. Der geheime VG-Darmstadt-Vergleich und die Tagesschau-Aufdeckung vom 6. März 2025

Im November 2022 schloss das Land Hessen, stellvertretend für alle Bundesländer, vor dem Verwaltungsgericht Darmstadt einen Vergleich mit dem Sportwettenanbieter tipico. In § 1 Abs. 5 dieses Vergleichs heißt es: „Die von der Schufa als Produkt neu eingeführte qualifizierte Schufa-Abfrage Glücksspiel wird in der Version Stand 10/2022 als Vermögensnachweis bei der Limit-Erhöhung auf 10.000 Euro von dem Beklagten anerkannt.“ Die GGL ist dem Vergleich aufgrund einer Entscheidung ihres Verwaltungsrates beigetreten.

Diese Klausel wurde bis März 2025 geheim gehalten. Sie wurde erst durch die gemeinsame Recherche von Tagesschau und Monitor (WDR) am 06.03.2025 öffentlich. Der Sucht- und Drogenbeauftragte der Bundesregierung hatte bis zur Recherche keine Kenntnis. Die niedersächsische CDU-Fraktion stellte daraufhin eine entsprechende Kleine Anfrage, Drs. 19/6924 vom 31.03.2025. Nur das Land Bremen forderte öffentlich, „die Nutzung der Schufa-G-Abfrage als Vermögensnachweis sofort zu untersagen“.

Die Behördenseite versucht den Vorwurf der Geheimhaltung gelegentlich damit zu entkräften, der Vergleich sei in einem „öffentlichen Termin“ abgeschlossen worden. Das ist eine Schutzbehauptung. Erstens war der Termin tatsächlich kein öffentlicher Verhandlungstermin, sondern ein Erörterungstermin im Sinne des § 87 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 VwGO. Die in § 169 Abs. 1 GVG i.V.m. § 173 S. 1 VwGO geregelte Öffentlichkeit gilt nur für die mündliche Verhandlung vor dem erkennenden Gericht. Der vorbereitende Erörterungstermin ist davon gerade nicht erfasst und nach allgemeiner Auffassung nicht öffentlich. Dass die Nicht-Öffentlichkeit mündlicher Verhandlungen im verwaltungsrechtlichen Kontext keinen Ausnahmecharakter, sondern Regelcharakter hat, zeigt zusätzlich § 68 Abs. 1 S. 1 VwVfG, der für die mündliche Verhandlung im förmlichen Verwaltungsverfahren ausdrücklich anordnet: „Die mündliche Verhandlung ist nicht öffentlich.“ Zweitens hätte selbst eine formal öffentliche Verhandlung den materiellen Inhalt eines im Termin geschlossenen Vergleichs gegenüber dem von ihm betroffenen Spielerpublikum nicht in geeigneter Weise zugänglich gemacht. Die formale Öffentlichkeit eines Gerichtstermins ist keine effektive Publizität einer behördlichen Praxis, deren wirtschaftliche Folgen erst Jahre später im konkreten Spielverlust eintreten. Es bleibt dabei: Die Klausel war für Spieler, für den Sucht- und Drogenbeauftragten der Bundesregierung und für die Öffentlichkeit bis zur Tagesschau-Recherche vom 06.03.2025 faktisch verborgen.

Hier liegt der eigentliche Skandal. Die Behörde hat in voller Kenntnis des eigenen Fachbeirats, dass das Verfahren „keinesfalls ausreichend“ sei, durch Vergleich seine Anwendung über Jahre prozessual abgesichert und nach außen verschleiert. Selbst die Stelle, die im Bundeskabinett für Suchtfragen zuständig ist, wurde nicht informiert. Das ist nicht Vollzugsdefizit als Folge von Aufsichtsschwäche. Das ist Vollzugsvereitelung als Folge eines verdeckten institutionellen Konsenses zwischen Behörde und Anbietern.

4. Die GGL-FAQ vom 7. März 2025

Einen Tag nach der Tagesschau-Veröffentlichung, am 07.03.2025, veröffentlichte die GGL auf ihrer Homepage eine „Häufig gestellte Fragen (FAQ)“, in der sie das Verfahren reaktiv legitimiert: „Eines der Verfahren, die die GGL zulässt, ist die Schufa-G-Abfrage. Diese spezielle Glücksspielauskunft basiert auf dem Zahlungsverhalten einer Person und prognostiziert die Zahlungsfähigkeit.“

Diese öffentliche Selbstdeklaration der Behörde, das Verfahren sei „zugelassen“, ist für die spätere amtshaftungsrechtliche Bewertung von erheblicher Bedeutung. Die FAQ entzieht der Anbieterseite und ihren Gutachtern die später noch näher erörterte Verteidigungslinie, der Spieler trage ein Mitverschulden, weil er sich auf das Verfahren eingelassen habe. Der Spieler durfte sich auf die öffentliche behördliche Zulassung verlassen. Der Spieler konnte nicht wissen, dass dieselbe Behörde das Verfahren intern als „keinesfalls ausreichend“ eingeordnet hatte.

5. Der IZG-Bescheid vom 13. Mai 2026

Mit Bescheid vom 13.05.2026 (Az. 21.4 – 05114 – 2026/09) hat die GGL dem Verfasser dieses Beitrags im Rahmen eines Antrags nach dem Informationszugangsgesetz Sachsen-Anhalt 17 Erlaubnisanträge in geschwärzter Form offengelegt, in denen die SCHUFA-G-Methode jeweils „ausdrücklich erwähnt, vorausgesetzt oder der Sache nach zugrunde gelegt“ wird. Die Behörde hat zugleich eingeräumt, dass die zugehörigen Limit-Erhöhungsbescheide, mit Ausnahme der jeweiligen konkreten Limithöhe, gleichlautend sind.

Dass 17 voneinander unabhängige Anbieter wortgleich und identisch eine technisch und vertraglich anspruchsvolle Prüfmethode in ihren Erlaubniskonzepten aufführen, ist ohne behördliche Vorgabe nicht erklärbar. Die naheliegende Erklärung lautet, dass die Behörde dieses Verfahren als von ihr zugelassen kommuniziert und damit konkludent vorgegeben hat. Damit ist die Erheblichkeitsschwelle des OVG Sachsen-Anhalt zweifelsfrei überschritten. Die Praxis ist regelhaft, nicht ausnahmsweise. Sie ist behördlich gestaltet, nicht anbieterautonom.

6. Die Anhörung im Innenausschuss des Landtages Sachsen-Anhalt am 26. Juni 2025

Eine besonders aufschlussreiche Bestätigung der hier dargelegten Lage liefert die öffentliche Anhörung des Innenausschusses des Landtages von Sachsen-Anhalt am 26.06.2025 (Niederschrift 8/INN/44). Der Vorstand der GGL erklärt dort ausdrücklich, die Behörde überprüfe „permanent die Frage der Geeignetheit aller genannten Verfahren… und zwar insbesondere Schufa-G“ (S. 45). Im selben Termin kündigt er an: „Es ist davon auszugehen, dass es dahingehend zu einer Modifikation kommen wird. Ab 10.000 Euro ist bspw. das Kontoblickverfahren bereits ein Teil der Prüfung. An dieser Stelle wird es sicherlich Modifikationen geben“ (S. 48). Damit hat die Behörde im parlamentarischen Raum öffentlich eingeräumt, dass sie das von ihr seit 2023 praktizierte Standardverfahren nicht mehr als haltbar betrachtet und in absehbarer Zeit modifizieren wird. Eine Behörde, die zur Geeignetheit eines von ihr zugelassenen Verfahrens „permanent“ Zweifel hegt und dessen baldige Änderung im Landtag ankündigt, kann dieselbe Praxis nicht zugleich gegen Spielerhaftungsansprüche als unbedenklichen behördlichen Spielraum verteidigen. In derselben Anhörung präzisiert die Landesregierung des Sitzlandes der GGL zudem die zeitliche Zäsur: Die Auffassung, SCHUFA-G sei geeignet, habe „bis zur Vorlage eines Beschlusses des Oberverwaltungsgerichts Sachsen-Anhalt Ende 2024“ angedauert (S. 7). Was unter IV. dogmatisch aus dem OVG-Beschluss vom 02.12.2024 abgeleitet wird, ist damit auch behördlich anerkannt: eine Zäsur, nach der das Verfahren nicht mehr in den behördlichen Spielraum eingeordnet werden kann.

Die Anhörung dokumentiert darüber hinaus, dass die Verschleierung des Vergleichs gegenüber den Landesparlamenten kein bloß tatsächlicher, sondern ein politisch bestätigter Befund ist. Die Abgeordneten haben ausdrücklich festgehalten, vom Vergleich „erst aus den Medien“ Kenntnis erlangt zu haben und zuvor „in keiner Form durch die Landesregierung oder durch andere Landesregierungen“ informiert worden zu sein (S. 7). Auch die von der Behördenseite gelegentlich behauptete einstimmige Verwaltungsratsentscheidung zum Beitritt der GGL zum VG-Darmstadt-Vergleich relativiert sich: Das Land Bremen hat in einer Antwort der Bremischen Bürgerschaft erklärt, dem Vergleich nicht beigetreten zu sein (S. 8). Selbst innerhalb des Trägerverbundes der GGL war die SCHUFA-G-Praxis damit nicht konsentiert. Für die unter VIII.2 entwickelte Linie zu § 839 Abs. 3 BGB ist dieser Befund unmittelbar relevant: Wenn die parlamentarischen Vertretungen der Trägerländer selbst keine Kenntnis vom Vergleich hatten, lässt sich erst recht nicht annehmen, dass der einzelne Spieler die schadenstiftende Behördenpraxis durch Rechtsmittel hätte abwenden können.

IV. Die obergerichtliche Erheblichkeitsschwelle des OVG Sachsen-Anhalt

Das Oberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-Anhalt hat in seinem Beschluss vom 02.12.2024, 3 M 169/24, juris Rn. 31, die Erheblichkeitsschwelle für die Bewertung des Vollzugsdefizits klar konturiert:

„Der im GlüStV 2021 für Online-Glücksspiele geregelte Erlaubnisvorbehalt wäre nur dann nicht zu rechtfertigen, mithin die Dienstleistungsfreiheit unionsrechtswidrig beschränkt, wenn hinter dem bestehenden Vollzugsdefizit eine systematische Duldung einer erlaubniswidrigen Angebotserweiterung (Umgehung des Einzahlungslimits seitens der Erlaubnisinhaber) durch die zuständige Behörde stünde. Denn dann käme einem etwaigen Vollzugsdefizit ein solches Gewicht zu, das die Tauglichkeit der Regelungssystematik in Frage stellen kann.“

Drei Punkte verdienen Hervorhebung. Erstens anerkennt das Oberverwaltungsgericht in derselben Entscheidung ausdrücklich die Aufsichtspflicht der GGL aus § 9 Abs. 1 GlüStV 2021, im Rahmen ihrer Aufsichtsfunktion auf die Erlaubnisinhaber einzuwirken und einem Vollzugsdefizit zügig zu begegnen. Diese Aufsichtspflicht ist die zentrale Amtspflicht, an deren Verletzung jede Amtshaftung anknüpft. Zweitens definiert das Oberverwaltungsgericht die Erheblichkeitsschwelle nicht abstrakt-allgemein, sondern fallbezogen: Sobald hinter dem Vollzugsdefizit eine behördlich getragene systematische Praxis steht, ist die Schwelle überschritten. Drittens ist der Beschluss vom 02.12.2024. Die unter III.3 bis III.6 dargelegten Tatsachen, insbesondere die Tagesschau-Aufdeckung der geheimen Vergleichsklausel am 06.03.2025, der IZG-Bescheid vom 13.05.2026 und die Eingeständnisse der Behörde im Landtag Sachsen-Anhalt am 26.06.2025, sind erst nach diesem Beschluss publik geworden. Das Oberverwaltungsgericht konnte sie bei seiner Entscheidung noch nicht würdigen. Wer den Beschluss heute zitiert, muss diesen zeitlichen Befund mitlesen.

Subsumiert man die unter III. dargelegte Quellenkette unter die Erheblichkeitsschwelle des OVG Sachsen-Anhalt, ist die Schwelle nicht nur heute zweifelsfrei überschritten, sondern war es auch schon zum Zeitpunkt des OVG-Beschlusses. Allerdings waren Informationen über die systematische Vorgehensweise der GGL zum damaligen Zeitpunkt noch nicht bekannt. Eine Behörde, die in positiver Kenntnis der Ungeeignetheit eines Verfahrens (Zwischenbericht 31.01.2024) ihre eigene FAQ veröffentlicht, in der sie dieses Verfahren öffentlich zulässt (07.03.2025), die durch Vergleich seine Anwendung absichert (VG Darmstadt, Klausel bis März 2025 verborgen), die 17 wortgleiche Erlaubnisanträge mit SCHUFA-G-Bezug akzeptiert (IZG-Bescheid 13.05.2026) und die im Landtag Sachsen-Anhalt am 26.06.2025 selbst eingeräumt hat, dass eine Modifikation kommen wird, praktiziert nicht eine ausnahmsweise Tolerierung anbieterautonomen Fehlverhaltens. Sie betreibt eine systematische, vorsätzliche und durch Verschleierung abgesicherte Aushebelung der gesetzlichen Schutznorm.

V. Das Gegen-Gutachten Grzeszick: was es sagt, was es verschweigt

Im November 2025 hat Prof. Dr. Bernd Grzeszick im Auftrag des Deutschen Sportwettenverbands und des Deutschen Online Casinoverbands ein 25-seitiges Gutachten erstattet (ZfWG 2025, Sonderbeilage 2), das genau die hier entwickelte Linie zu sperren versucht. Das Gutachten kommt zu dem Ergebnis, Staatshaftungsansprüche von Spielern wegen der Erlaubnis erhöhter Einzahlungslimits hätten „nach derzeitiger Einschätzung keine Grundlage“. Der Befund verdient eine sorgfältige Würdigung, weil er die argumentative Gegenposition exakt formuliert. Er hält ihr aber nicht stand.

1. Auftraggeber und Funktion

Auftraggeber sind die beiden Verbände der Sportwettenanbieter und der Online-Casino-Anbieter. Das sind exakt die Akteure, gegen die heute zivilgerichtlich Spielerrückforderungsklagen geführt werden. Die wirtschaftliche Funktion des Gutachtens ist die prophylaktische Abwehrformulierung gegen einen zweiten Haftungspfad, sobald die Anbieterprozesse an Bill No. 55 scheitern oder die Spieleranwälte die GGL parallel verklagen. Ein Gutachten dieses Umfangs wird nicht in Auftrag gegeben, wenn keine ernsthafte Sorge vor genau diesem Anspruchstyp besteht. Die schiere Existenz des Gutachtens ist insoweit selbst ein Hinweis auf die Tragfähigkeit der hier entwickelten Linie.

2. Die systematischen Auslassungen

Das Gutachten kommt zu seinen Ergebnissen nur, weil es die unter III. dargelegte Quellenkette nahezu vollständig ausspart. Im Einzelnen:

Der Zwischenbericht der Länder vom 31.01.2024, in dem der eigene Fachbeirat die SCHUFA-Score-Abfrage als „keinesfalls ausreichend“ bezeichnet, wird auf 25 Seiten Gutachten mit keinem Wort erwähnt. Diese Auslassung ist methodisch nicht erklärbar. Wenn der eigene Fachbeirat die Methode disqualifiziert, kann die zentrale These des Gutachtens, das Verfahren liege im behördlichen Spielraum, nicht mehr getragen werden. Die Auslassung ist die Voraussetzung des Ergebnisses.

Die Antwort des Bremer Senats vom 02.07.2024, Drs. 21/651, in der ein Trägerland der GGL die SCHUFA-G-Methode als „nicht etwa dem Spielerschutz zu dienen geeignet“ bezeichnet, wird gleichfalls nicht erwähnt. Auch die GGL-FAQ vom 07.03.2025 mit der öffentlichen Selbstdeklaration „Eines der Verfahren, die die GGL zulässt, ist die Schufa-G-Abfrage“ fehlt im gesamten Gutachten. Ebenso fehlt der IZG-Bescheid vom 13.05.2026 mit der Offenlegung der 17 wortgleichen Erlaubnisanträge sowie die behördlichen Eingeständnisse in der Anhörung im Innenausschuss des Landtages Sachsen-Anhalt am 26.06.2025, in der die GGL eine permanente Geeignetheitsprüfung und eine bevorstehende Modifikation des Verfahrens öffentlich konzediert hat.

Besonders auffällig ist die Behandlung des VG-Darmstadt-Vergleichs. Das Gutachten zitiert die Klausel und die Bindungswirkung. Es verschweigt mit keinem Wort, dass diese Klausel bis zur Tagesschau-Recherche im März 2025 geheim gehalten wurde, dass selbst der Sucht- und Drogenbeauftragte der Bundesregierung keine Kenntnis hatte und dass nur Bremen öffentlich widersprochen hat. Die Geheimhaltung ist gerade die zentrale Tatsache für die spätere amtshaftungsrechtliche Bewertung, insbesondere für § 839 Abs. 3 BGB. Sie auszulassen, ist nicht eine Frage der Akzentuierung. Es ist die Ausblendung des Tatbestands.

Auslassungen dieser Art und Dichte sind nicht versehen. Sie sind die methodische Voraussetzung dafür, dass das Gutachten zu seinen Ergebnissen kommt. Mit den vollständigen Belegen wäre die zentrale These nicht haltbar.

3. Die selektive Lesart des OVG-Sachsen-Anhalt-Beschlusses

Das Gutachten beruft sich an mehreren Stellen auf den OVG-Beschluss 3 M 169/24 als positive Bestätigung, das Gericht habe entschieden, es liege „keinesfalls“ ein generelles Vollzugsdefizit vor (S. 13, S. 14, S. 23). Diese Lesart hält dem Wortlaut der Entscheidung nicht stand. Das Oberverwaltungsgericht hat lediglich festgestellt, dass „derzeit“ kein Anhalt für eine behördliche Duldung bestehe. „Derzeit“ heißt zum Zeitpunkt der Entscheidung im Dezember 2024. Die belastende Quellenkette aus der Tagesschau-Aufdeckung am 06.03.2025, der GGL-FAQ vom 07.03.2025, dem IZG-Bescheid vom 13.05.2026 sowie den behördlichen Eingeständnissen in der Anhörung im Landtag Sachsen-Anhalt am 26.06.2025 lag dem Gericht nicht vor.

Der entscheidende Passus der Entscheidung ist im Konjunktiv formuliert, „selbst wenn“. Das Oberverwaltungsgericht hat damit nicht positiv festgestellt, dass die SCHUFA-G-Praxis im Spielraum liegt. Es hat lediglich eine hypothetische Subsumtion vorgenommen und sodann darauf hingewiesen, dass im Verfahren keine Belege für eine behördliche Duldung vorgetragen worden seien. Diese hypothetische Bemerkung als positive Feststellung umzudeuten, ist eine zitatorische Verkürzung.

4. Die Schutzzweck-Reduktion auf „nur unerkannte Spielsucht“

Das Gutachten versucht den Schutzzweck des § 6c GlüStV 2021 so eng zu fassen, dass er praktisch leerläuft. Schaden im Sinne der Norm sei nur dann ersatzfähig, wenn der Spieler eine unerkannt gebliebene Spielsucht nachweise (S. 21 f.). Das Vermögen des Spielers sei „an sich“ nicht geschützt, sondern nur insoweit, als ein Schadensbezug zu einer unerkannten Suchterkrankung bestehe.

Diese Konstruktion läuft auf eine Beweislast hinaus, die der ohnehin in einer prekären Situation befindliche Spieler kaum erfüllen kann. Sie widerspricht zugleich den eigenen Belegen, die das Gutachten zitiert. Aus den vom Gutachten selbst auf S. 8 zitierten Erläuterungen zum GlüStV: „Dieses Limit soll ein bewusstes Spielen fördern und die finanziellen Folgen einer unerkannt gebliebenen Spielsuchterkrankung für Spieler und Angehörige reduzieren.“ Das Vermögen des Spielers ist damit ausdrücklich Schutzgegenstand. Die Trennung „Sucht ja, Vermögen nein“, die das Gutachten konstruiert, widerspricht der eigenen Beleglage. Sie wird ausschließlich gewählt, weil sie die Spielergruppe, gegenüber der die Behörde haften kann, prozessual auf einen kaum nachweisbaren Sonderfall verengt.

5. Die zirkuläre Adäquanz

Das Gutachten argumentiert (S. 23, S. 24), die „freiwillige Wette“ des Spielers durchbreche den Kausalzusammenhang zwischen Limit-Erhöhung und Schaden, „solange und soweit nicht tatsächlich ein pathologisches Spielen durch den Spieler nachgewiesen wird“. Damit wird die Schutznorm § 6c durch das Schutzobjekt aufgehoben. Das Limit dient gerade der Verhinderung, dass Spieler über ihre Verhältnisse einzahlen. Wenn die Limit-Umgehung dem Spieler nicht zugerechnet werden könnte, weil er „freiwillig“ überschuldet, dann gibt es im gesamten Anwendungsbereich der Norm keinen Schaden. Eine Schutznorm gegen finanzielle Folgen unerkannter Spielsucht mit dem Argument zu entwerten, der Spieler hätte ja nicht weiter spielen müssen, ist die Auflösung der Schutzfunktion durch eine wechselnde Beweisanforderung. Die Argumentation ist dogmatisch nicht haltbar.

VI. Drittschutzcharakter des § 6c Abs. 1 S. 2 GlüStV 2021

Die Schutznormtheorie verlangt nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Beschl. v. 31.07.2017, 4 B 12.17 zu § 43f Satz 2 Nr. 3 EnWG; BVerwG, Urt. v. 09.08.2018, 4 C 7.17; ständige Rspr.) kumulativ zwei Voraussetzungen. Erstens muss die Norm individualisierende Tatbestandsmerkmale aufweisen, aus denen ein Personenkreis zu entnehmen ist, der sich hinreichend von der Allgemeinheit unterscheidet. Zweitens muss sie in qualifizierter und individualisierter Weise auf schutzwürdige Interessen eines erkennbar abgegrenzten Kreises Dritter Rücksicht nehmen.

Beide Voraussetzungen liegen bei § 6c Abs. 1 S. 2 GlüStV 2021 vor, und zwar in einer Klarheit, die deutlich über die typischen baurechtlichen Drittschutzkonstellationen hinausgeht.

Erstens, individualisierende Tatbestandsmerkmale: Die Norm spricht ausdrücklich von „Spielern“ und knüpft die Erhöhungsmöglichkeit an die individuelle „wirtschaftliche Leistungsfähigkeit“ des einzelnen Spielers an. Der geschützte Personenkreis ist im Wortlaut definiert. Die Individualisierung ist textlich härter als bei der vom Bundesverwaltungsgericht in 4 B 12.17 anerkannten drittschützenden Norm des § 43f Satz 2 Nr. 3 EnWG, wo lediglich von „anderen“ die Rede ist.

Zweitens, qualifizierter Schutzzweck: § 1 GlüStV 2021 nennt als Ziele unter anderem ausdrücklich, „den Spielerschutz und den Jugendschutz zu gewährleisten“. Das ist nicht ein abstrakt-allgemeines Ziel wie etwa der Hochwasserabfluss bei § 77 WHG, dessen Drittschutz vom Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg im Beschluss vom 18.11.2013, 5 S 2037/13 offen gelassen wurde. Hier geht es um den Schutz des individuellen Spielers vor finanziellem Ruin und Suchtausweitung. Das Limit ist nicht Hilfsmittel zur Marktordnung, sondern unmittelbar das Instrument zum Schutz des konkreten Vermögens des konkreten Spielers.

Drittens, Schicksalsgemeinschaft in funktional vergleichbarer Form: Wo das Bundesverwaltungsgericht im Baurecht eine „bau- und bodenrechtliche Schicksalsgemeinschaft“ konstruieren muss (BVerwG, Urt. v. 24.02.2000, 4 C 12.98), liegt sie hier evident vor. Der Spieler steht dem Erlaubnisinhaber im strukturell unterlegenen Verhältnis gegenüber: asymmetrische Information, Suchtgefährdung, durch die Plattformarchitektur erzeugte Anreizkonstellationen. Die marktwirtschaftliche Selbstregulierung funktioniert hier nicht. § 6c ergibt nur im Interesse des Spielers Sinn. Kein Anbieter würde freiwillig ein Einzahlungslimit einführen.

Viertens, Wille des Gesetzgebers: Die Gesetzesbegründung zum GlüStV 2021 zu § 6c hebt ausdrücklich hervor, dass das Einzahlungslimit dem Schutz vor übermäßigem Spiel, der Suchtprävention und dem Schutz der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Spielers Rechnung trage. Damit ist die zweite Anforderung der BVerwG-Rechtsprechung 4 C 7.17 erfüllt: Der Gesetzgeber hat die Schutzfunktion zugunsten des Spielers explizit gewollt.

Auffallend ist, dass die behördliche Seite den Drittschutzcharakter selbst bestätigt. Wenn der Bremer Senat in der Drs. 21/651 schreibt, die SCHUFA-G-Methode sei „nicht etwa dem Spielerschutz zu dienen geeignet“, dann setzt diese Bewertung voraus, dass die geprüfte Norm § 6c gerade dem Spielerschutz dienen muss. Die behördeneigene Negation enthält die Bejahung des Schutzzwecks.

VII. Die Amtspflichtverletzung der GGL

Die maßgebliche Amtspflicht der GGL folgt aus § 9 Abs. 1 GlüStV 2021. Sie ist aufsichtsrechtlich verpflichtet, auf die Einhaltung der materiellen Vorschriften des Staatsvertrags hinzuwirken. Diese Aufsichtspflicht hat das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt im Beschluss vom 02.12.2024, 3 M 169/24, juris Rn. 31, ausdrücklich anerkannt. Sie umfasst die Pflicht, im Rahmen der Aufsichtsfunktion auf die Erlaubnisinhaber einzuwirken und einem Vollzugsdefizit zügig zu begegnen.

Die Aufsichtspflicht ist drittgerichtet, soweit sie die Einhaltung einer drittschützenden Norm betrifft. Dies entspricht dem etablierten Mechanismus des baurechtlichen Drittschutzes: Die Bauaufsichtsbehörde muss bei der Erteilung der Baugenehmigung drittschützende Normen beachten, sonst kann der Nachbar gegen sie vorgehen. Übertragen: Die GGL muss bei Erlaubniserteilung und im laufenden Vollzug drittschützende Normen, insbesondere § 6c Abs. 1 S. 2 GlüStV 2021, beachten. Wer diese Pflicht verletzt, haftet dem geschützten Spieler.

Die Pflichtverletzung der GGL ist nach der unter III. dargelegten Quellenkette aktenkundig. Die Behörde hat in positiver Kenntnis der eigenen Fachbeiratseinschätzung (Zwischenbericht 31.01.2024) eine SCHUFA-G-Praxis öffentlich „zugelassen“ (FAQ 07.03.2025), durch Vergleich abgesichert (VG Darmstadt, Klausel bis März 2025 verborgen) und in 17 Erlaubnisanträgen mit wortgleicher Verwendung dokumentiert (IZG-Bescheid 13.05.2026). Im Landtag Sachsen-Anhalt am 26.06.2025 hat sie zudem öffentlich eingeräumt, dass diese Praxis modifiziert werden wird. Damit ist die Erheblichkeitsschwelle des OVG Sachsen-Anhalt überschritten. Die Aufsicht ist nicht etwa „nicht hinreichend ausgeübt“ worden; sie wurde durch positive Mitwirkung an der Aushebelung der Schutznorm pervertiert.

VIII. Der Amtshaftungsanspruch nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG

Der Tatbestand des § 839 BGB ist erfüllt. Die Mitglieder des Vorstands sowie des Verwaltungsrats der GGL sind Beamte im haftungsrechtlichen Sinn (so zutreffend auch das oben besprochene Gutachten Grzeszick, S. 6). Sie handeln in Ausübung ihres Amtes. Die unter VII. dargelegte Amtspflicht aus § 9 GlüStV 2021 ist verletzt. Sie ist drittgerichtet zugunsten der Spieler, weil sie auf die Einhaltung der drittschützenden Norm § 6c Abs. 1 S. 2 GlüStV 2021 bezogen ist. Der adäquat kausal verursachte Schaden besteht in den Einzahlungen oberhalb des gesetzlichen Limits, die ohne die behördliche Duldung der SCHUFA-G-Methode nicht möglich gewesen wären.

Vier Aspekte verdienen Hervorhebung, weil sie die Hauptangriffspunkte der Anbieterseite betreffen.

1. Verschulden: Vorsatz oder zumindest grobe Fahrlässigkeit

Das Verschuldenserfordernis des § 839 BGB ist nach der oben dargelegten Beleglage mehr als erfüllt. Eine Behörde, in deren eigenem Zwischenbericht der Fachbeirat schreibt, ein Verfahren sei „keinesfalls ausreichend“, und die dasselbe Verfahren öffentlich als „zugelassen“ deklariert sowie durch Vergleich absichert, handelt vorsätzlich. Mindestens liegt grobe Fahrlässigkeit vor. Die vom Gutachten Grzeszick (S. 23) zitierte BGH-Rechtsprechung, das Verschulden sei zu verneinen, wenn die Rechtsansicht des Amtsträgers auf einer sorgfältigen und gewissenhaften Prüfung beruhe, hilft hier nicht weiter. Sorgfältige und gewissenhafte Prüfung ist mit der Fortschreibung einer Praxis, die der eigene Fachbeirat als „keinesfalls ausreichend“ bezeichnet hat, gerade unvereinbar.

2. § 839 Abs. 3 BGB scheitert an der Geheimhaltung

§ 839 Abs. 3 BGB schließt die Amtshaftung aus, wenn der Geschädigte es vorsätzlich oder fahrlässig unterlassen hat, den Schaden durch Einlegung eines Rechtsmittels abzuwenden. Das Gutachten Grzeszick beruft sich auf diese Vorschrift, ohne die Geheimhaltung der VG-Darmstadt-Klausel auch nur zu erwähnen. Damit ist die Argumentation in der Sache erledigt. Ein Spieler kann gegen eine ihm unbekannte, der Öffentlichkeit verborgen gehaltene Vereinbarung kein Rechtsmittel einlegen. § 839 Abs. 3 BGB greift nur ein, wenn der Geschädigte die schadenverursachende Praxis erkennen konnte. Bei einer Vereinbarung, von der bis zur Tagesschau-Recherche am 06.03.2025 nicht einmal der Sucht- und Drogenbeauftragte der Bundesregierung Kenntnis hatte, ist diese Voraussetzung evident nicht erfüllt.

3. § 839 Abs. 1 S. 2 BGB scheitert an Bill No. 55

Das Verweisungsprivileg des § 839 Abs. 1 S. 2 BGB greift bei nur fahrlässigem Handeln nur, wenn der Verletzte „realisierbare, durchsetzbare und zumutbare“ Ersatzmöglichkeiten gegen einen Dritten hat (so zutreffend auch das Gutachten Grzeszick, S. 24). Das Gutachten verweist sodann pauschal auf zivilgerichtliche Ansprüche des Spielers gegen den Anbieter und blendet damit die maltesische Vollstreckungssperre vollständig aus. Diese Auslassung ist haltungsrechtlich entscheidend. Der Bremer Senat hat in der Drs. 21/651 selbst festgestellt, dass titulierte Spieleransprüche „mangels faktischer Möglichkeit der Vollstreckung in Malta nicht durchgesetzt“ werden können. Eine Ersatzmöglichkeit, deren Vollstreckung systematisch vereitelt wird, ist nicht realisierbar im Sinne der Vorschrift. Im Übrigen ist der Anwendungsbereich des § 839 Abs. 1 S. 2 BGB ohnehin nur bei reiner Fahrlässigkeit eröffnet, was nach der unter VIII.1 dargelegten Sachlage gerade nicht zutrifft.

4. § 254 BGB scheitert am Vertrauensschutz

Das vom Gutachten Grzeszick (S. 24) ins Feld geführte Mitverschulden des Spielers nach § 254 BGB scheitert am behördlichen Vertrauensschutz. Der Spieler durfte sich auf die GGL-FAQ vom 07.03.2025 verlassen, in der die Behörde das Verfahren öffentlich als „zugelassen“ deklariert. Er konnte und musste nicht wissen, dass dieselbe Behörde das Verfahren intern als „keinesfalls ausreichend“ eingeordnet hatte. Ein Mitverschulden setzt voraus, dass der Geschädigte die schadenstiftende Umstand kennen oder vernünftigerweise hätte erkennen müssen. Eine behördlich öffentlich legitimierte und durch Vergleich abgesicherte Praxis schließt diese Voraussetzung kategorisch aus.

IX. Prozessuale Konstruktion: Klagehäufung gegen Anbieter und GGL

Der Spieler hat zwei voneinander unabhängige Anspruchsgegner. Gegen den Anbieter besteht ein vertraglicher Schadensersatzanspruch aus § 280 Abs. 1 BGB i.V.m. § 241 Abs. 2 BGB sowie ein bereicherungsrechtlicher Rückforderungsanspruch nach § 812 Abs. 1 BGB. Gegen die GGL besteht der hier entwickelte Amtshaftungsanspruch nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG. Die Anspruchsgrundlagen unterscheiden sich; eine echte Gesamtschuld nach § 421 BGB liegt nicht vor. Es kommt jedoch eine unechte Gesamtschuld in Betracht, und prozessual eröffnen die §§ 59, 60 ZPO die subjektive Klagehäufung. Der Spieler kann beide Schuldner in einem Verfahren in Anspruch nehmen.

Praktisch entscheidend ist die Wahl des Gerichtsstandes und die Aufteilung des Streitwerts. Gegen die GGL besteht der Verwaltungsrechtsweg nicht, weil Amtshaftungsansprüche gemäß § 40 Abs. 2 S. 1 VwGO ausdrücklich den ordentlichen Gerichten zugewiesen sind. Daraus folgt, dass die zivilgerichtliche Inanspruchnahme beider Schuldner im selben Verfahren möglich ist. Anspruchsgegner gegen die GGL ist nach Art. 34 GG i.V.m. § 27d Abs. 1 GlüStV 2021 das Trägerland des jeweiligen Vorstands- bzw. Verwaltungsratsmitglieds. In der Praxis empfiehlt sich die Inanspruchnahme der GGL als Anstalt selbst, hilfsweise des Trägerlandes Sachsen-Anhalt, an dem die GGL ihren Sitz hat.

Die Verjährung folgt §§ 195, 199 BGB. Die regelmäßige dreijährige Frist beginnt mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist und der Geschädigte von den anspruchsbegründenden Umständen Kenntnis erlangt hat oder ohne grobe Fahrlässigkeit hätte erlangen müssen. Bei der GGL ist insoweit nicht auf das Spieljahr, sondern auf die Kenntnis der behördlichen Mitwirkung an der SCHUFA-G-Praxis abzustellen. Diese ist für die meisten Spieler erst durch die Tagesschau-Recherche am 06.03.2025 zugänglich geworden. Die dreijährige Verjährungsfrist läuft daher in der Mehrzahl der Fälle erst zum 31.12.2028 ab.

X. Praktische Konsequenz

Spieleranwälte sollten in der Mandatsbearbeitung künftig zwingend prüfen, ob die Verluste des Mandanten auf Einzahlungen oberhalb des gesetzlichen Limits von 1.000 Euro pro Monat zurückgehen und ob diese Einzahlungen auf Grundlage einer SCHUFA-G-Auskunft ermöglicht wurden. Ist dies der Fall, ist neben dem Anspruch gegen den Anbieter zwingend der Amtshaftungsanspruch gegen die GGL zu prüfen und im Regelfall zu erheben. Das ergibt sich nicht nur aus der dogmatischen Lage, sondern auch aus der haftungsrechtlichen Selbstvorsorge: Wer die Vollstreckungsproblematik gegen maltesische Anbieter im Mandantengespräch verschweigt und nicht zugleich auf den parallelen Anspruch gegen die GGL hinweist, riskiert eine eigene anwaltliche Haftung.

Die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder steht damit am Anfang einer Klagewelle, deren wirtschaftliches Volumen erheblich ist. Sie hat in voller Kenntnis der Ungeeignetheit eines Verfahrens dieses Verfahren behördlich abgesichert und geheim gehalten. Sie haftet jedem geschädigten Spieler aus § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG für die Verluste oberhalb des gesetzlichen Limits. Das im Auftrag des Deutschen Sportwettenverbands und des Deutschen Online Casinoverbands erstattete Gutachten Grzeszick ändert daran nichts. Es zeigt nur, wie ernst die Anbieterseite die hier dargelegte Haftungslinie nimmt.

Dr. Nik Sarafi ist Rechtsanwalt und Gründungspartner der DR. SARAFI Rechtsanwaltsgesellschaft mbH, Frankfurt am Main. Er ist auf Glücksspielrecht spezialisiert, verfasst regelmäßig Beiträge zu glücksspielrechtlichen Fragen und ist Autor des im Juli 2026 bei C.F. Müller erscheinenden Handbuchs „Glücksspielstrafrecht“.