Wer für Glücksspiel wirbt, wirbt nicht „illegal“: Streamer, Affiliates und die Dienstleistungsfreiheit nach den Beschlüssen des VG Halle vom August 2026

In Presseanfragen, Pressemitteilungen der Aufsicht und Ermittlungsverfahren wird „illegales Glücksspiel“ als feststehende Größe behandelt: illegal ist, wer keine deutsche Erlaubnis hat, und illegal wirbt, wer für ihn wirbt. Die Gleichung ist rechtlich nicht tragfähig. Sie verwechselt den Erlaubnisstatus mit der materiellen Rechtmäßigkeit, und sie übersieht, dass der Erlaubnisvorbehalt des Glücksspielstaatsvertrags nur dann durchgesetzt werden darf, wenn das Erlaubnissystem kohärent vollzogen wird. Genau das haben zwei Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Halle vom 6. und 24. August 2026 verneint. Der Beitrag entwickelt die Folgen für diejenigen, die im Fokus der Aufsicht stehen, ohne selbst Glücksspiel zu veranstalten: Streamer, Affiliates und Agenturen, die aus einem anderen Mitgliedstaat heraus tätig sind.

I. Die Gleichung „ohne deutsche Erlaubnis = illegal“

Als „illegal“ bezeichnet die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) Glücksspielanbieter, die über keine deutsche Erlaubnis verfügen. Damit wird keine Aussage über die materielle Rechtmäßigkeit des konkreten Angebots getroffen, sondern über das Vorliegen einer deutschen behördlichen Erlaubnis. Ein Anbieter, der über die Erlaubnis eines anderen EU-Mitgliedstaats verfügt und dort seit Jahren behördlicher Aufsicht unterliegt, gilt nach dieser Terminologie als „illegal“; ein Anbieter mit deutscher Erlaubnis als „legal“. Auch die §§ 284 ff. StGB knüpfen nicht an die Beschaffenheit eines Spiels an, sondern an das Fehlen der behördlichen Erlaubnis; sie sind verwaltungsakzessorisch. Die entscheidende Frage lautet deshalb nicht, ob ein Anbieter eine deutsche Erlaubnis hat, sondern ob und unter welchen Voraussetzungen ihm das Fehlen dieser Erlaubnis überhaupt entgegengehalten werden darf.

II. Art. 56 AEUV und das Kohärenzgebot

Ein Anbieter, der von einem Mitgliedstaat aus Leistungen an Empfänger in Deutschland erbringt, verwirklicht einen grenzüberschreitenden Sachverhalt. Für ihn gilt Art. 56 AEUV: „Die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Union für Angehörige der Mitgliedstaaten, die in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen des Leistungsempfängers ansässig sind, sind … verboten.“ Der Europäische Gerichtshof lässt Ausnahmen zu, wenn ein Mitgliedstaat legitime Ziele verfolgt; Spielerschutz ist ein solches Ziel. Die Ausnahme gilt aber nur, wenn der Staat dieses Ziel kohärent und systematisch verfolgt, also auch im eigenen Haus, bei den eigenen Erlaubnisinhabern (EuGH, Urteil vom 8. September 2010, C-316/07 u. a., Stoß; Urteil vom 8. September 2010, C-46/08, Carmen Media; Urteil vom 30. April 2014, C-390/12, Pfleger). Tut er das nicht, darf er sich auf das Ziel nicht berufen, und dann darf er den Verstoß gegen sein Regelungssystem nicht sanktionieren:

„dass der Verstoß eines Wirtschaftsteilnehmers gegen eine Regelung im Glücksspielbereich nicht zu Sanktionen führen kann, wenn diese Regelung mit Art. 56 AEUV nicht vereinbar ist“

EuGH, Urteil vom 30. April 2014, C-390/12 (Pfleger), Rn. 63

Der Gerichtshof hat den Maßstab im April 2026 bekräftigt:

„In diesem Zusammenhang ist eine nationale Regelung jedoch nur dann geeignet, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen (Urteil vom 22. September 2022, Admiral Gaming Network u. a., C-475/20 bis C-482/20, EU:C:2022:714, Rn. 57 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).“

EuGH, Urteil vom 16. April 2026, C-440/23, Rn. 71

Ein Mitgliedstaat darf Erlaubnisse anderer Mitgliedstaaten also nur dann unbeachtet lassen, wenn er innerstaatlich selbst kohärent handelt. Die Rechtsfolge des Verstoßes ist nicht die Aussetzung für eine Übergangszeit, sondern die Unanwendbarkeit: Eine nationale Regelung, die nach den Feststellungen eines nationalen Gerichts nicht dazu beiträgt, die Wetttätigkeiten in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen, darf „nicht für eine Übergangszeit weiter angewandt werden“ (EuGH, Urteil vom 8. September 2010, C-409/06, Winner Wetten, Rn. 69 und Tenor). Und ein Mitgliedstaat „darf keine strafrechtlichen Sanktionen wegen einer nicht erfüllten Verwaltungsformalität verhängen, wenn er die Erfüllung dieser Formalität unter Verstoß gegen das Unionsrecht abgelehnt oder vereitelt hat“ (EuGH, Urteil vom 6. März 2007, C-338/04 u. a., Placanica, Rn. 69; Urteil vom 4. Februar 2016, C-336/14, Ince, Rn. 94).

III. Die Feststellungen des Verwaltungsgerichts Halle

Das Verwaltungsgericht Halle, zuständig für Klagen gegen die GGL, hat am 6. August 2026 (7 B 491/25 HAL und 7 B 492/25 HAL) und am 24. August 2026 (7 B 62/26 HAL) entschieden, dass die Verwaltungspraxis der GGL zum anbieterübergreifenden Einzahlungslimit ein strukturelles Vollzugsdefizit und damit eine administrative Inkohärenz begründet, die den Erlaubnisvorbehalt unionsrechtswidrig macht. Das gesetzliche Einzahlungslimit von 1.000 Euro im Monat (§ 6c Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021) wird bei den Erlaubnisinhabern aufgrund einer SCHUFA-G-Abfrage, die Einkommen und Vermögen nicht erhebt, auf bis zu 10.000 Euro angehoben; Grundlage ist ein Vergleich vor dem Verwaltungsgericht Darmstadt aus dem Jahr 2022, dem die GGL zum 1. Januar 2023 beigetreten ist und dessen Text sie noch mit Schriftsatz vom 26. Mai 2026 erneut angeboten hat. Die Kammer wertet das als „bewusstes Auseinanderfallen der Verwaltungspraxis, zu den eigenen gesetzten Vorgaben“ und als „systematische Duldung der rechtswidrigen Angebotserweiterung“; sie stellt fest, dass die GGL „mit ihrer Verwaltungspraxis … die Ziele des Glückspielstaatsvertrages (§ 1 GlüStV 2021), insbesondere den Spielerschutz“ untergräbt, und zieht die Konsequenz mit der höchstrichterlichen Rechtsprechung:

„Wenn das Erlaubniserteilungsverfahren unionsrechtswidrig ist, kann das hier betroffene Glücksspielangebot weder strafrechtlich sanktioniert noch verwaltungsrechtlich untersagt werden (vgl. BGH, Beschluss vom 22. März 2024 – I ZR 88/23 – Rn. 38 und 45 bei juris; sowie BVerwG, Urteil vom 15. Juni 2016 – 8 C 5.15 – Rn. 27 f. bei juris).“

VG Halle (Saale), Beschluss vom 24. August 2026, 7 B 62/26 HAL, S. 6

Den Maßstab hatte das Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt bereits am 2. Dezember 2024 gesetzt: Der Erlaubnisvorbehalt wäre „nur dann nicht zu rechtfertigen, mithin die Dienstleistungsfreiheit unionsrechtswidrig beschränkt, wenn hinter dem bestehenden Vollzugsdefizit eine systematische Duldung einer erlaubniswidrigen Angebotserweiterung (Umgehung des Einzahlungslimits seitens der Erlaubnisinhaber) durch die zuständige Behörde stünde“ (3 M 169/24, Rn. 31). Genau diese systematische Duldung hat das Verwaltungsgericht nun festgestellt. Das Hamburgische Oberverwaltungsgericht hat dem Europäischen Gerichtshof am 5. Mai 2026 Fragen zum Staatsvertrag vorgelegt (4 Bf 26/25). Die Beschlüsse vom 6. August 2026 sind veröffentlicht (landesrecht.sachsen-anhalt.de); die Fachpresse hat unter dem Titel „Online-Glücksspiel: Aufsicht scheitert an eigener Praxis“ berichtet (beck-aktuell, 18. August 2026).

Damit gibt es derzeit kein „illegal“, das an das Fehlen einer deutschen Erlaubnis anknüpft. Die deutsche Erlaubnis ist kein Gütesiegel, das ein Angebot unabhängig von seiner Ausgestaltung rechtmäßig macht; umgekehrt kann das Fehlen der deutschen Erlaubnis einem Anbieter nicht entgegengehalten werden, solange das Erlaubnissystem unionsrechtswidrig vollzogen wird.

IV. Werbende und Vermittler als eigene Träger der Dienstleistungsfreiheit

Die Aufsicht richtet ihre Maßnahmen zunehmend nicht gegen Veranstalter, sondern gegen diejenigen, die für sie werben oder Werbepartner vermitteln: Streamer, Affiliates, Agenturen. Für sie gilt zweierlei.

Erstens: Wer aus einem Mitgliedstaat heraus Werbe- oder Vermittlungsleistungen an Empfänger in anderen Mitgliedstaaten erbringt, ist selbst Träger der Dienstleistungsfreiheit. Der Gerichtshof sieht Art. 56 AEUV bereits eröffnet, wenn ein in einem Mitgliedstaat Ansässiger ohne Ortswechsel Leistungen an Empfänger in anderen Mitgliedstaaten erbringt (EuGH, Urteil vom 25. Juli 1991, C-76/90, Säger; Urteil vom 10. Mai 1995, C-384/93, Alpine Investments). Ein Streamer, der von Zypern oder Malta aus deutschsprachige Inhalte produziert, und eine Agentur, die von dort Werbepartner vermittelt, erbringen grenzüberschreitende Dienstleistungen. Wer sie wegen der fehlenden deutschen Erlaubnis eines Dritten sanktionieren wollte, beschränkte ihre eigene Dienstleistungsfreiheit auf einer Grundlage, die die Verwaltungsgerichte gerade für unanwendbar erklärt haben. Woher der beworbene Anbieter seine Erlaubnis hat, aus Malta, Madrid oder Curaçao, ist für die Dienstleistungsfreiheit des Werbenden ohne Bedeutung; sie ist seine eigene, nicht eine abgeleitete.

Zweitens ist damit auch § 5 Abs. 7 GlüStV 2021 beantwortet. Die Norm verbietet Werbung für unerlaubtes Glücksspiel. Ob ein Glücksspiel „unerlaubt“ ist, entscheidet nicht die Sprachregelung der GGL, sondern die Frage, ob das Fehlen der deutschen Erlaubnis jemandem entgegengehalten werden darf. Darf es das nicht, gibt es nichts, wofür „illegal“ geworben werden könnte. Das Werbeverbot ist akzessorisch zum Erlaubnisvorbehalt; teilt dieser das Schicksal der Unanwendbarkeit, teilt es das Werbeverbot.

V. Die strafrechtliche Ebene

Für das Strafrecht, auf das das Wort „illegal“ zielt, gilt seit 2014, dass die Unionsrechtswidrigkeit im Strafverfahren von Amts wegen zu berücksichtigen ist (BVerfG, Beschluss vom 9. September 2014, 1 BvL 2/14). Die §§ 284 ff. StGB knüpfen an das Handeln „ohne behördliche Erlaubnis“ an. Ist das Erlaubnisverfahren unionsrechtswidrig, kann das Angebot „weder strafrechtlich sanktioniert noch verwaltungsrechtlich untersagt werden“ (VG Halle, a.a.O., S. 6, im Anschluss an BGH, I ZR 88/23, und BVerwG, 8 C 5.15). Für Werbende gilt das erst recht: Wer für ein Angebot wirbt, das nicht sanktioniert werden darf, kann nicht wegen Werbung für unerlaubtes Glücksspiel (§ 284 Abs. 4 StGB) verfolgt werden.

VI. Ergebnis

Die höchsten Gerichte der Bundesrepublik und der Europäischen Union sprechen nicht von einem „legalen“ und einem „illegalen“ Glücksspielmarkt, sondern von einem Erlaubnisvorbehalt, dessen Durchsetzbarkeit davon abhängt, dass das zugrunde liegende Erlaubnissystem unionsrechtskonform, kohärent und diskriminierungsfrei ausgestaltet und vollzogen wird. Nach den Beschlüssen des Verwaltungsgerichts Halle vom August 2026 ist das derzeit nicht der Fall. An das Fehlen einer deutschen Erlaubnis darf deshalb keine Sanktion geknüpft werden: nicht gegen den Anbieter, nicht gegen den, der für ihn wirbt, und nicht gegen den, der Werbepartner vermittelt. Wer gleichwohl weiterhin von „illegalem Glücksspiel“ als feststehender Rechtslage spricht, äußert keine Rechtsmeinung mehr, sondern behauptet eine Tatsache, die nach dem Stand der Rechtsprechung nicht zutrifft.

Dr. Nik Sarafi ist Rechtsanwalt und Gründungspartner der DR. SARAFI Rechtsanwaltsgesellschaft mbH, Frankfurt am Main. Er ist auf Glücksspielrecht spezialisiert und Autor des Handbuchs „Glücksspielstrafrecht“ (C.F. Müller, 2026). Er vertritt Anbieter, Werbetreibende und Streamer, die mit Lizenzen anderer EU-Mitgliedstaaten nach Deutschland anbieten, und war Prozessbevollmächtigter in den Verfahren 7 B 491/25 HAL und 7 B 492/25 HAL.