Die Whitelist der Gemeinsamen Glücksspielbehörde der Länder gilt als Verzeichnis des „legalen Markts“. Übersehen wird, unter welchen Voraussetzungen die dort verzeichneten Erlaubnisse erteilt wurden. Der Staatsvertrag macht die Erteilung davon abhängig, dass der Antragsteller keine unerlaubten Glücksspiele veranstaltet. Die heutigen Erlaubnisinhaber haben zwischen dem Inkrafttreten des Staatsvertrags am 1. Juli 2021 und der Erteilung ihrer Erlaubnisse virtuelle Automatenspiele ohne Erlaubnis angeboten, offen und unter Berufung auf einen Umlaufbeschluss der Länder, dem der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages und das Verwaltungsgericht Halle jede rechtliche Wirkung abgesprochen haben. Der Beitrag rekonstruiert die Rechtslage und ihre Folgen.
I. Der Umlaufbeschluss vom 8. September 2020
Am 8. September 2020 fassten die für das Glücksspiel zuständigen Ressortchefs der Länder im Umlaufverfahren einen Beschluss, ergänzt durch Gemeinsame Leitlinien vom 30. September 2020: Anbieter, die bestimmte Vorgaben des noch nicht in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrags 2021 freiwillig vorwegnahmen, sollten bis zu dessen Inkrafttreten von aufsichtsrechtlichen Maßnahmen verschont bleiben. Der Beschluss wurde nie amtlich veröffentlicht. Er ist keine Rechtsnorm. Der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages hat das bereits im November 2020 festgestellt:
„Bei dem Umlaufbeschluss handelt es sich nicht um ein verbindliches Verwaltungsabkommen, sondern um eine unverbindliche Kooperationsabsprache. […] Auch die Art der Veröffentlichung spricht gegen eine Verbindlichkeit des Umlaufbeschlusses, da der Text nicht im Amtsblatt der Länder veröffentlicht wurde, sondern nur über den Internetauftritt einiger Landesinnenministerien abgerufen werden kann. Der Umlaufbeschluss als unverbindliche Kooperationsabsprache kann das geltende Glücksspielrecht nicht ändern und ist als solcher nicht justiziabel.“
Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestages, Ausarbeitung WD 3 – 3000 – 210/20, S. 6
Der Verfasser hatte dies bereits am 23. Oktober 2020 dargelegt.[1] Das Verwaltungsgericht Halle hat sich dem angeschlossen und weitergehend festgestellt, dass der Umlaufbeschluss im Erlaubnisverfahren von vornherein nichts zu suchen hatte:
„Der Umlaufbeschluss regelt bereits keine Voraussetzungen der Erteilung der Erlaubnis, die über die Regelungen des GlüStV 2021 hinausgehen. Die Voraussetzungen sind in § 4 GlüStV abschließend geregelt, wobei § 4 Abs. 5 Nr. 6 GlüStV 2021 klarstellt, dass lediglich Anforderungen des GlüStV und anderer gesetzlicher Bestimmungen eingehalten werden müssen. Der Umlaufbeschluss stellt bereits keine gesetzliche Bestimmung dar, und kann somit auch nicht Grundlage für die Erteilung oder Versagung einer Erlaubnis sein. […] Der Umlaufbeschluss als unverbindliche Kooperationsabsprache kann das geltende Glücksspielrecht nicht ändern und ist als solcher nicht justiziabel.“
VG Halle (Saale), Beschluss vom 14. Juni 2023, 7 B 133/23 HAL
Der Umlaufbeschluss ist danach ein rechtliches Nullum. Dieses Nullum wurde gleichwohl in doppelter Funktion eingesetzt: als Schutzschild der späteren Erlaubnisinhaber und als Maßstab der Behörde. Dass die Behördenseite den Umlaufbeschluss tatsächlich zur Bewertung der Zuverlässigkeit herangezogen hat, ergibt sich aus dem im März 2025 bekannt gewordenen Vergleich vor dem Verwaltungsgericht Darmstadt.[2]
II. § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d GlüStV 2021: eine Erteilungsvoraussetzung ohne Ermessen
Der Staatsvertrag ist am 1. Juli 2021 in Kraft getreten. Seit diesem Tag dürfen öffentliche Glücksspiele nur mit Erlaubnis der zuständigen Behörde veranstaltet werden (§ 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021); virtuelle Automatenspiele bedürfen zusätzlich für jedes einzelne Spiel einer Erlaubnis (§ 22a Abs. 1 GlüStV 2021). Wer nach dem 1. Juli 2021 ohne diese Erlaubnisse anbot, veranstaltete unerlaubtes Glücksspiel (§ 4 Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021).
Für die Erteilung der Erlaubnis bestimmt § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d GlüStV 2021, dass die Erlaubnis nur erteilt werden darf, wenn der Antragsteller und die mit ihm verbundenen Unternehmen keine unerlaubten Glücksspiele veranstalten. Die Vorschrift kennt kein Ermessen und keine Ausnahme. Sie ist die gesetzliche Konkretisierung der Zuverlässigkeit: Wer im Zeitpunkt der Antragstellung unerlaubtes Glücksspiel veranstaltet, ist nicht erlaubnisfähig. Ein Umlaufbeschluss, der kein Recht ist, kann diese Voraussetzung weder ersetzen noch suspendieren.
III. Der Befund: Angebot ohne Erlaubnis nach dem 1. Juli 2021
Nahezu alle heutigen Erlaubnisinhaber für virtuelle Automatenspiele haben zwischen dem 1. Juli 2021 und der Erteilung ihrer Erlaubnisse virtuelle Automatenspiele in Deutschland angeboten, offen und unter ausdrücklicher Berufung auf den Umlaufbeschluss. Die 888-Gruppe wies ihr Angebot noch im Juni 2022 im Impressum von 888.de als „im Einklang mit den Vollzugsleitlinien des Glücksspielkollegiums vom September 2020“ stehend aus. Nach den Archivaufzeichnungen konnten am 18. Mai 2022 auf lapalingo.de über 130 virtuelle Automatenspiele bespielt werden; die Erlaubnis wurde ausweislich der Whitelist am 27. Dezember 2022 erteilt, also rund 17 Monate nach Inkrafttreten des Erlaubnisvorbehalts.[3] Für Tipwin, dessen Erlaubnis nach der Whitelist am 14. Juni 2022 erteilt wurde, existieren Aufzeichnungen eines zuvor vollständig aufgesetzten Spielbetriebs mit nach Spielkategorien und Studios filterbarem Angebot. Tipico erhielt seine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 am 6. Oktober 2022 und veranstaltete zuvor über Monate virtuelle Automatenspiele; eine Archivaufzeichnung vom 3. Oktober 2021 dokumentiert das Angebot.[4] Die Liste ließe sich fortführen; abschließend ermittelt ist nicht, welche weiteren Anbieter eine Erlaubnis erhalten haben, obwohl sie die gesetzlichen Voraussetzungen nicht erfüllten.
Die Anbieter beriefen sich auf den Umlaufbeschluss. Der war aber nach seinem eigenen Regelungszweck ausschließlich für den Zeitraum bis zum Inkrafttreten des Staatsvertrags am 1. Juli 2021 konzipiert. Für die Zeit danach konnte er nicht einmal dem Anschein nach eine Duldung begründen. Gleichwohl wurden die Erlaubnisse erteilt.
IV. Rechtsfolgen
1. Erlaubnisse, die nicht hätten erteilt werden dürfen
Wer nach dem 1. Juli 2021 Glücksspiele angeboten hat und weder eine Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 noch für jedes einzelne Spiel eine Erlaubnis nach § 22a Abs. 1 GlüStV 2021 besaß, hat unerlaubtes Glücksspiel veranstaltet und hätte nach § 4a Abs. 1 Nr. 1 Buchst. d GlüStV 2021 keine Erlaubnis erhalten dürfen. Die Zuverlässigkeitsprüfung wurde nicht bestanden, sondern übersprungen, gestützt auf eine Absprache, die kein Gesetz ist. Diejenigen, die sich heute als „legal“ bezeichnen, tun dies, weil die Behörde ihnen eine Erlaubnis erteilte, die vom Gesetz nicht gedeckt ist. Nach der Systematik der §§ 4a ff. GlüStV 2021 stellt sich jedenfalls die Widerrufsfrage.
2. Willkür und Diskriminierung
Die GGL hat Vorgaben herausgegeben, die nicht rechtsverbindlich sind, und Glücksspiel als „legal“ behandelt, wenn diese Vorgaben eingehalten wurden. Ob andere Anbieter niedrigere Einzahlungslimits vorsahen, Spieler zu ihrem eigenen Schutz sperrten, Suchtprävention betrieben oder in sonstiger Weise deutlich stärker zugunsten der Spieler agierten, war für die Behandlung als „legal“ oder „illegal“ irrelevant. Maßgeblich war die Teilnahme an der Absprache. Ein Erlaubnisverfahren, das die gesetzlichen Voraussetzungen durch die Einhaltung einer nicht veröffentlichten Kooperationsabsprache ersetzt, ist weder transparent noch diskriminierungsfrei; die Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) ist verletzt, und die unionsrechtliche Rechtfertigung des Erlaubnisvorbehalts, die auf objektiven, im Voraus bekannten Kriterien beruhen muss (EuGH, Urteil vom 24. Januar 2013, C-186/11 und C-209/11, Stanleybet, Rn. 47), entfällt.
3. Das Muster wiederholt sich
Die Figur, ein Verwaltungsinternum an die Stelle des gesetzlichen Erlaubnisakts zu setzen, ist im Sommer 2026 auf der Spielebene wiedergekehrt: Ein Änderungsbescheid zur Veranstaltererlaubnis und eine Entscheidungsrichtlinie sollen ersetzen, was § 22a Abs. 1 GlüStV 2021 als Erlaubnis je Spiel verlangt.[5] Und beim Einzahlungslimit hat das Verwaltungsgericht Halle am 6. und 24. August 2026 festgestellt, dass die GGL eine rechtswidrige Angebotserweiterung ihrer Erlaubnisinhaber systematisch geduldet und damit die Ziele des Staatsvertrags untergraben hat.[6] Drei Schichten desselben Problems liegen übereinander: die Erteilung der Erlaubnisse, die Aufsicht über sie und die Erlaubnis der einzelnen Spiele. Keine von ihnen ist auf die anderen angewiesen, und jede für sich stellt in Frage, was die Whitelist zu verbürgen vorgibt.
V. Ergebnis
Die Trennlinie zwischen legal und illegal verläuft nach dem Staatsvertrag nicht zwischen Whitelist und Schwarzmarkt. Sie verläuft zwischen Erlaubnissen, die nach dem Gesetz hätten erteilt werden dürfen, und solchen, die es nicht hätten. Der Umlaufbeschluss vom 8. September 2020 hat diese Linie verwischt, und die GGL hat ihn dafür eingesetzt, obwohl er nach der Feststellung des Wissenschaftlichen Dienstes und des Verwaltungsgerichts Halle das geltende Glücksspielrecht nicht ändern kann. Wer den erlaubten Markt als „legal“ bezeichnet, muss zunächst erklären, auf welcher gesetzlichen Grundlage seine Erlaubnisse beruhen.
Fußnoten
[1] Sarafi, Der Umlaufbeschluss und andere Gerüchte, ISA-LAW, 23. Oktober 2020.
[2] Protokoll über den Erörterungstermin der 3. Kammer des Verwaltungsgerichts Darmstadt vom November 2022, veröffentlicht durch Investigate Europe im März 2025; dazu Sarafi, Geheime Absprachen, Fehlkanalisierung, Inkohärenz und Willkür, 7. März 2025.
[3] web.archive.org, Aufzeichnung vom 18. Mai 2022 (lapalingo.de/virtuelle-online-automatenspiele); Whitelist der GGL (gluecksspiel-behoerde.de).
[4] web.archive.org, Aufzeichnung vom 3. Oktober 2021 (games.tipico.de); Whitelist der GGL.
[5] Sarafi, Illegaler Markt im Gewand der Legalität und die Praxis der GGL, 31. August 2026.
[6] VG Halle (Saale), Beschlüsse vom 6. August 2026, 7 B 491/25 HAL und 7 B 492/25 HAL; Beschluss vom 24. August 2026, 7 B 62/26 HAL.
Dr. Nik Sarafi ist Rechtsanwalt und Gründungspartner der DR. SARAFI Rechtsanwaltsgesellschaft mbH, Frankfurt am Main. Er ist auf Glücksspielrecht spezialisiert und Autor des Handbuchs „Glücksspielstrafrecht“ (C.F. Müller, 2026).
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